ACTUALIDAD. La acción contra el cambio climático podría desencadenar un auge de la minería del cobre en África

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Lotes de láminas de cobre almacenadas en un depósito en las minas de Mopani, Mufilira, Zambia. Imágenes de Per-Anders Pettersson/Getty

09 enero 2023.- En la cumbre de líderes de África de EE.UU. del año pasado en Washington, EE.UU. firmó un memorando de entendimiento histórico con Zambia y la República Democrática del Congo para desarrollar una cadena de suministro de baterías para vehículos eléctricos.

En la cumbre, el presidente de Zambia, Hakainde Hichilema, también anunció que Kobold Metals, una empresa de exploración respaldada por los multimillonarios Bill Gates, Jeff Bezos y Richard Branson, invertirá 150 millones de dólares para desarrollar una nueva mina en Zambia .

Zambia está particularmente bien posicionada para suministrar lo que el mundo necesita. Cuenta con importantes reservas de cobre y cobalto, metales críticos para la transición de los combustibles fósiles a las energías renovables. Debido a sus amplios usos en la tecnología eólica y solar y en la producción de vehículos eléctricos, estos metales desempeñarán un papel crucial en un futuro con bajas emisiones de carbono.

Se espera que la demanda de cobre aumente hasta tres veces para 2040, mientras que se espera que la demanda de cobalto aumente más de 20 veces. Zambia tiene el 6% de las reservas mundiales de cobre y el metal representa hasta el 80% de sus ingresos por exportaciones.

El auge del cobre que se avecina representa para Zambia una oportunidad extraordinaria: permitir las ganancias de la minería, así como impulsar el crecimiento inclusivo.

Pero, como muestra la historia de Zambia, es más fácil decirlo que hacerlo. Las sucesivas alzas en los precios del cobre no se han traducido en una reducción de la pobreza o la desigualdad. Zambia sigue siendo el cuarto país más desigual del mundo.

Con base en nuestra investigación y experiencia publicadas , incluido el trabajo con el Centro de Crecimiento Internacional en la Escuela de Economía de Londres y el compromiso con el gobierno de Zambia en una agenda de investigación para el sector minero del país, argumentamos que Zambia puede beneficiarse de la transición energética en curso. Pero solo puede hacerlo aprovechando los beneficios no fiscales de la minería.

Los beneficios no tributarios son las oportunidades que se derivan de la propia actividad minera. La mayoría de las empresas mineras gastan la mayor parte de sus ingresos en gastos operativos y de capital, una parte mayor de la que se destina a las ganancias o a los impuestos del gobierno.

Un enfoque de beneficios no fiscales significaría que las empresas y los trabajadores de Zambia participarían en la cadena de valor de la minería, y las comunidades de Zambia se beneficiarían de la infraestructura necesaria para extraer y mover los materiales a granel.

En el pasado, Zambia se ha centrado más en obtener beneficios fiscales a través de cambios en el régimen fiscal. Pero un enfoque equilibrado de una política fiscal minera estable y la búsqueda de beneficios no fiscales podría generar ganancias más amplias.

La historia del crecimiento desigual de Zambia

El historial de Zambia para convertir los auges de las materias primas en beneficios tangibles es, en el mejor de los casos, mixto.

Tome el último ciclo de materias primas. Impulsado por la creciente demanda de China, los precios del cobre comenzaron a aumentar en 2004. Entre 2003 y 2006, el precio del cobre, la principal exportación de Zambia, se triplicó con creces. La tasa de crecimiento económico de Zambia despegó en respuesta. (Consulte la Figura 1.)

Sin embargo, no hubo un impacto correspondiente sobre la pobreza y la desigualdad de ingresos . El coeficiente de Gini de Zambia, una medida de la desigualdad, aumentó ligeramente durante el ciclo.

Incluso la tasa de pobreza de Zambia, medida por el porcentaje de la población que vive con menos de US$2,15 por día (en dólares de paridad del poder adquisitivo de 2017), aumentó hasta 2010 antes de comenzar a revertirse.

Ese año, un impresionante 68,5 % de la población de Zambia vivía en la pobreza en un país donde el PIB anual por persona era mucho más impresionante: 3.125,52 dólares estadounidenses (también en dólares de 2017), cuatro veces la tasa de pobreza.

Figura 1. Tasa de crecimiento anual y precios del cobre en Zambia. Cálculos de los autores a partir de datos del Banco Mundial

Durante los auges de las materias primas, los gobiernos pueden verse tentados a concentrarse en capturar ganancias a corto plazo, que con frecuencia se entienden en términos monetarios y principalmente como beneficios fiscales.

Para Zambia, esta dinámica se superpuso al desastroso consejo que había recibido el gobierno sobre cómo reabrir su sector del cobre previamente nacionalizado una década antes.

El gobierno de Zambia entró en términos desfavorables con los nuevos propietarios de minas, ofreciendo generosos incentivos fiscales que provocaron una pérdida de ingresos fiscales solo unos años antes de que subiera el precio del cobre. Esto alimentó una obsesión por obtener ingresos fiscales del sector.

En 2008, en medio del auge, Zambia introdujo un impuesto a las ganancias extraordinarias sobre las ganancias de la minería en un intento de captar más beneficios del sector. Se puso menos énfasis en los beneficios no fiscales en gran parte sin explotar.

¿Por qué beneficios no fiscales?

Los beneficios no tributarios son donde reside el potencial real para impulsar el crecimiento inclusivo, como detallamos a continuación.

La figura dos es una hipotética que ilustra el punto. Por cada $100 generados en ingresos, imagine que se gastan $70 en gastos operativos y de capital, es decir, administrar la mina y expandir las operaciones. (Esto no es poco realista: los márgenes en el sector no son muy altos la mayor parte del tiempo).

Si se gastara más de esto dentro del país en lugar de enviarlo al extranjero para importar la mayoría de los bienes y servicios, podría contribuir a las oportunidades comerciales para las empresas de Zambia y a los empleos bien remunerados para los trabajadores de Zambia.

En 2012, el costo de los bienes y servicios consumidos “aguas arriba” por el sector minero de Zambia se valoró en US$ 2500 millones anuales. Gastar más de eso a nivel nacional tendría un impacto mucho más amplio. Crearía ingresos y puestos de trabajo directamente. Y ese ingreso financiaría más consumo e inversión a través de la economía local.

Figura 2. Beneficios no fiscales de los ingresos obtenidos por las empresas mineras del cobre en Zambia

Los beneficios no fiscales también pueden surgir de proyectos “secundarios” relacionados con el gasto minero, agregando valor a la economía en general. Los proyectos de energía, ferrocarriles y carreteras que permiten la actividad minera pueden proporcionar la columna vertebral para hacer que otras actividades económicas sean competitivas.

Los vínculos “aguas abajo” también son posibles: entregar la producción de la empresa minera a otras empresas que la procesan en bienes intermedios y productos finales.

Figura 3. Estructura estimada de los gastos derivados de la minería en Zambia. Lombe 2020, adaptado de Fessehaieet al. 2015:53

¿Cómo serían los beneficios no fiscales para Zambia?

La figura tres muestra el desglose del gasto en bienes y servicios de las empresas mineras de Zambia.

En 2012, el 96% de todos los servicios fueron prestados por empresas extranjeras. Solo el 4% fue proporcionado por empresas de propiedad de Zambia. En su mayoría, estos suministraban bienes y servicios no básicos, como catering, seguridad y mantenimiento de oficinas.

Capturar una mayor parte de la cadena de valor upstream de la minería en Zambia representa una gran oportunidad de crecimiento. Una forma de hacer que esto suceda es a través de una estrategia de contenido local que daría un papel más importante a los proveedores y trabajadores de Zambia en el sector minero.

Otra oportunidad de crecimiento son los vínculos secundarios con el sector de generación de electricidad. Por ejemplo, una empresa minera podría vender el excedente de energía renovable a la red.

Zambia no debería ignorar los impuestos a la minería

Al abogar por beneficios no tributarios, no estamos sugiriendo que se ignoren los impuestos. Las reservas de cobre se agotarán con el tiempo, o el cobre quedará obsoleto debido a alguna nueva tecnología. Este es el riesgo con todos los recursos naturales. Un gobierno debe generar ingresos fiscales a partir de sus recursos minerales mientras pueda.

Las empresas multinacionales pueden encontrar formas de pagar la menor cantidad de impuestos posible legalmente. En el pasado, Zambia trató de detener esto modificando repetidamente el sistema de impuestos a la minería, sin obtener resultados.

Sería mejor dejar el régimen fiscal vigente y, en su lugar, centrarse en el control y la recaudación.

Un dividendo de la gobernanza

El gobierno de Zambia debe tener en cuenta que la mala gobernanza será una limitación para lograr cualquier beneficio futuro, fiscal o no fiscal.

Este fue el caso durante el último auge de Zambia. Pero el país actualmente está cosechando un dividendo de gobernabilidad con un nuevo presidente favorable a los inversores, la restauración de la confianza de los donantes y un acuerdo con el FMI recientemente asegurado.

Se dan las condiciones para que Zambia utilice este auge para generar un desarrollo inclusivo.

Fuente: Twivwe SiwaleHead of Tax for Growth, International Growth Centre, London School of Economics and Political Science; Eric WerkerWilliam Saywell Professor of International Business, Simon Fraser University (para The Conversation)

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