La ONU y el sistema multilateral están en crisis; el Sur Global se postula como alternativa
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| El presidente Lula en la inauguración de la Asamblea General de la ONU la semana pasada: el desafío para Brasil es mantener la independencia política sin tomar partido en la disputa por la nueva hegemonía global entre China y Estados Unidos. María Altaffer/AP |
02 octubre 2023.- El planeta está en llamas, pero casi todos los bomberos han desertado. En la reunión de la Asamblea General de las Naciones Unidas , que comenzó el 19 de septiembre en Nueva York, estuvieron ausentes los líderes de cuatro de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad , el órgano ejecutivo más poderoso de la ONU.
La ausencia de los máximos representantes de Francia, Reino Unido, Rusia y China, sustituidos por ministros o diplomáticos, demostró el vaciamiento del principal foro multilateral mundial y puso de relieve los discursos de los dos presidentes que abrieron la Asamblea General: el brasileño Luiz Inácio Lula da Silva y el estadounidense Joe Biden.
Ambos dirigentes, con décadas de experiencia, se refirieron sin rodeos a los incendios que están asolando el planeta -empezando por la emergencia climática y la guerra en Ucrania. Y ambos, aunque en tonos muy diferentes, señalaron con el dedo el tema central que pendía sobre la reunión, que los ausentes dejaron claro: la crisis de la ONU y del sistema multilateral que se ha construido en torno a ella en las últimas décadas.
Los presidentes Biden y Lula durante su reunión en Nueva York el miércoles 20: protagonistas de un foro vacío de líderes. Foto AP/Susan Walsh
La ONU fue creada en 1945, por iniciativa de Estados Unidos y con el apoyo de los países aliados que habían derrotado al nazismo y al fascismo (principalmente la Unión Soviética, Gran Bretaña y Francia) con el objetivo de “preservar a las generaciones futuras del flagelo de guerra ”.
Un año antes, en 1944, los Acuerdos de Bretton Woods habían sentado las bases del sistema financiero global de la posguerra y creado el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional . A lo largo de los años, se han ido añadiendo decenas de agencias, fondos y programas especializados, construyendo poco a poco lo que se conoce como el Sistema de las Naciones Unidas .
Prácticamente todos los países del mundo son miembros de la ONU y la organización se ocupa de innumerables cuestiones, que van desde la protección de la vida en los océanos hasta la coordinación de las órbitas de los satélites, pasando por operaciones de ayuda humanitaria, campañas de vacunación, acuerdos para limitar el cambio climático y, más recientemente, intentos de crear regulaciones contra la desinformación en las redes sociales y combatir la evasión fiscal por parte de grandes corporaciones internacionales.
Un sistema imperfecto, pero que funcionó
El sistema, como señaló Biden en su discurso , “no siempre es perfecto y no siempre ha sido perfecto”, pero con sus altibajos, funcionó razonablemente bien durante siete décadas. Durante la Guerra Fría, la ONU fue un canal de comunicación crucial que contribuyó a evitar un conflicto nuclear. Después, el mandato de la ONU se amplió aún más: por ejemplo, con la multiplicación de las operaciones de mantenimiento de la paz .
A pesar del genocidio en Ruanda, la guerra civil en la ex Yugoslavia y la invasión de Irak en 2003, en esas dos décadas el número de conflictos armados (entre países y dentro de los países) disminuyó constantemente, al igual que el número de víctimas. La curva se revirtió en 2012, cuando la guerra civil en Siria empeoró, y desde entonces ha seguido aumentando año tras año.
Según el Programa de Datos de Conflictos de la Universidad de Uppsala, en 2022 se registraron 184 conflictos diferentes, incluida la guerra en Ucrania, con más de 238.000 víctimas en total, frente a una media de 120 conflictos y 30.000 víctimas por año entre 2001 y 2012.
La incapacidad de la ONU para responder adecuadamente a la guerra en Ucrania es más un indicador que un desencadenante de la crisis del multilateralismo. Rusia ha recuperado la guerra de agresión, de anexión territorial, como herramienta de política exterior. Pero las mismas potencias occidentales con asientos permanentes en el Consejo de Seguridad que hoy critican con razón la invasión rusa han recurrido al uso unilateral de la fuerza militar en las últimas décadas, en contravención de la Carta de las Naciones Unidas y del derecho internacional.
Lo que solemos llamar multilateralismo es la forma en que el sistema internacional adopta una gramática de principios y normas que, en teoría, deberían seguir todos los estados. Es un proceso de institucionalización de formas de coordinación y cooperación en políticas públicas que genera cierta estabilidad y previsibilidad en las relaciones entre Estados y sociedades.
En la forma en que funciona la ONU, hay un elemento de igualdad en el tratamiento de los estados (los 193 países miembros tienen derecho a voto y voz en la Asamblea General), pero también hay asimetrías obvias de poder, como el estatus especial de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. El llamado P5 ha mantenido su poder de veto sin cambios desde 1945 y a menudo ignora las reglas que se supone deben hacer cumplir –una incongruencia histórica que Lula volvió a atacar con razón en su discurso en Nueva York.
Gobernanza global
Aun así, esta gramática organiza gran parte de los mecanismos de gobernanza global, que aumentan el diálogo y la cooperación internacionales, y disminuyen la propensión a utilizar la fuerza como principal instrumento para resolver disputas.
El sistema de la ONU se basa en la idea de que las relaciones de poder entre estados no deberían ser el único elemento que determine la forma de las relaciones internacionales. De hecho, apenas en 2015, el sistema multilateral alcanzó un consenso para adoptar dos acuerdos globales de gran importancia e impacto: el Acuerdo de París para la reducción de gases de efecto invernadero, responsable de la emergencia climática, y la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. A partir de entonces, el sistema multilateral apenas pudo hacer más que tratar de gestionar un número creciente de emergencias humanitarias.
En junio de 2023, la Oficina de Coordinación de Asistencia Humanitaria (OCHA) de las Naciones Unidas estimó que había 362 millones de personas en todo el mundo que necesitaban ayuda internacional para satisfacer sus necesidades básicas de supervivencia.
Una crisis de legitimidad y autoridad
Durante la pandemia de COVID-19, la Organización Mundial de la Salud, objeto de intensos ataques por parte de la administración del entonces presidente estadounidense Donald Trump , fue prácticamente ignorada por los países más ricos en su intento de garantizar una distribución equitativa de las vacunas.
Los conflictos en Siria, Yemen e Israel/Palestina se prolongan y no hay solución a la vista. Los esfuerzos para fortalecer la capacidad de diplomacia preventiva de la ONU, prometidos por el Secretario General António Guterres , han resultado contraproducentes y la organización no ha podido hacer nada para impedir la invasión de Ucrania o facilitar un alto el fuego. Al parecer, el sistema se ha detenido.
Sigue dando forma a una gran parte de la interacción internacional, pero hoy existen dos áreas clave de resistencia: el surgimiento de países en el Sur Global dispuestos a reinterpretar la hegemonía del orden liberal y el crecimiento de una derecha radical articulada transnacionalmente.
En el debate internacional se presta mucha más atención a la primera cuestión que a la segunda. Sin embargo, como lo ha demostrado la experiencia de los gobiernos de Trump y Bolsonaro, la visión soberanista de la derecha radical está en desacuerdo con la esencia del multilateralismo, que requiere transferencias acordadas de soberanía nacional en favor de objetivos comunes, como la lucha contra el cambio climático.
No es casualidad que el partido de extrema derecha español Vox lleve años realizando una campaña contra la Agenda 2030 , que se ha ido expandiendo por toda América Latina. Aun así, toda la burocracia de la ONU, desde el Secretario General Guterres en adelante, se muestra reacia a entablar un conflicto abierto con la derecha más radical.
Un problema estratégico
Para Brasil, y América Latina en general, la crisis del sistema multilateral es un problema estratégico. La región tiene una vieja tradición multilateralista, en la que los conflictos entre estados se han resuelto por medios diplomáticos y no por las armas . Una docena de países de la región participaron en la creación de la Sociedad de Naciones en 1920, y 20 estuvieron entre las 51 naciones fundadoras de la ONU.
Hasta el día de hoy, el espacio multilateral representa el único escenario internacional en el que la región tiene alguna influencia, ya que desde el punto de vista económico y militar el peso de América Latina es extremadamente limitado : la región alberga al 8% de la población mundial, pero en En 2022 representó solo el 5,26% del PIB mundial.
Al mismo tiempo, la influencia colectiva del llamado Sur Global está aumentando. En las semanas previas a la Asamblea General de la ONU, los líderes de los países en desarrollo se reunieron en las cumbres de los BRICS en Sudáfrica, el G20 en India y el G77 + China en Cuba.
Para Brasil y los demás países del Sur Global, el desafío es mantener la independencia y la acción política, buscando defender los intereses de sus poblaciones, sin tomar partido en la disputa por la nueva hegemonía global entre China y Estados Unidos. Es el concepto de no alineación activa .
Los líderes de los BRICS se reunieron en Sudáfrica en agosto: nuevos puentes para intentar cambiar la forma en que funciona el sistema multilateral. Gianluigi Guercia/Pool vía AP
Al concluir su discurso en Nueva York, Lula recordó que “la ONU necesita cumplir su papel de constructora de un mundo más justo, solidario y fraterno. Pero sólo lo hará si sus miembros tienen el coraje de proclamar su indignación por la desigualdad y trabajar incansablemente para superarla”.
Brasil y el Sur Global deberán esforzarse para reformar el sistema multilateral, como la composición insostenible del Consejo de Seguridad, respetando al mismo tiempo todas sus normas, especialmente en lo que respecta a la Carta de las Naciones Unidas y todos los mecanismos de protección de los derechos humanos, incluida la Corte Penal Internacional. Sólo así será posible reafirmar la legitimidad del multilateralismo, reducir las asimetrías de poder global e intentar apagar los incendios que amenazan a nuestro planeta.
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