Explicando el plan industrial del Pacto Verde de la UE
Fundamentalmente, el objetivo del plan es contrarrestar la dependencia de las importaciones de productos básicos y tecnologías clave de la UE , reconociendo que los mercados surgirán o cambiarán como resultado de los esfuerzos globales de descarbonización. Se logrará mediante una combinación de diversificación de las importaciones y un aumento masivo del desarrollo y la producción locales . Las tres iniciativas legislativas destinadas a asegurar estos objetivos son la reforma del mercado eléctrico de la UE , la Ley de Materias Primas Críticas y la Ley de Industria Net-Zero . Este artículo se centra en los dos últimos ( aquí se resume la propuesta de reforma del mercado eléctrico de la UE ).
20 abril 2024.- Si bien el objetivo del Pacto Verde Europeo de una transición hacia una economía neta cero debería conducir a una disminución de las importaciones de combustibles fósiles de la UE, el rápido despliegue de muchas tecnologías de energía limpia necesarias para alcanzar la neutralidad de carbono para 2050 conducirá a aumentos significativos en demanda de otros recursos y tecnologías, de los cuales no todos pueden producirse dentro de la Unión Europea . En este contexto, la Comisión Europea ha desarrollado el llamado Plan Industrial del Pacto Verde, cuyo objetivo es mantener o incluso mejorar la competitividad y la seguridad del suministro de la UE en su aplicación del Pacto Verde Europeo.
Dos pilares legislativos principales de esta estrategia han recorrido el proceso legislativo y ahora están a punto de entrar en vigor. El Consejo de la UE y el Parlamento Europeo alcanzaron un acuerdo político sobre la Ley de Industria Net-Zero en febrero de 2024. Mientras tanto, la Ley de Materias Primas Críticas se adoptó formalmente el 18 de marzo de 2024. En este artículo que cubre los conceptos básicos, preguntamos :
- ¿Qué es el Plan Industrial del Pacto Verde?
- ¿Cuáles son las materias primas críticas y por qué son importantes?
- ¿Cuál es la situación actual de la UE respecto de las materias primas críticas?
- ¿Qué está haciendo la UE con respecto a las materias primas críticas?
- ¿Cuál es la situación actual de la UE respecto de las tecnologías limpias?
- ¿Cómo intenta la UE impulsar su sector nacional de tecnologías limpias?
- ¿Puede la UE competir con otros actores globales?
¿Qué es el Plan Industrial del Pacto Verde?
En febrero de 2023, la Comisión Europea publicó el plan para la transformación industrial necesaria para apoyar los objetivos del Green Deal, titulado Un plan industrial del Green Deal para la era Net-Zero . En gran medida, esta estrategia está motivada por la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022 , que exacerbó la crisis energética que había comenzado a manifestarse a finales de 2021 e hizo que los países de la UE fueran muy conscientes de los peligros de depender excesivamente de un solo país importador para un recurso. crucial para la economía , en este caso principalmente el gas natural.
En el caso de la energía, esto llevó a la adopción e implementación del plan REPowerEU , destinado a disminuir rápidamente la dependencia de la UE de las importaciones rusas de combustibles fósiles y al mismo tiempo proteger a los consumidores de la UE de los efectos adversos de la crisis energética .
El objetivo del Plan Industrial del Pacto Verde es contrarrestar la dependencia de las importaciones de la UE de otros productos y tecnologías clave colocándola a la vanguardia de los mercados que surgirán o cambiarán como resultado de los esfuerzos globales de descarbonización . Mantener la seguridad del suministro y la competitividad de la UE en este entorno geopolítico cambiante es el núcleo del plan, que establece lo siguiente:
“El punto de partida del Plan es la necesidad de aumentar masivamente el desarrollo tecnológico, la producción manufacturera y la instalación de productos netos cero y el suministro de energía en la próxima década , y el valor añadido de un enfoque a escala de la UE para afrontar este desafío juntos. Esto se ve dificultado por la competencia global por materias primas y personal calificado .
El Plan pretende abordar esta dicotomía centrándose en las áreas en las que Europa puede marcar la mayor diferencia . También busca evitar el riesgo de reemplazar nuestra dependencia de los combustibles fósiles rusos con otras dependencias estratégicas que podrían impedir nuestro acceso a tecnologías e insumos clave para la transición verde mediante una combinación de diversificación y desarrollo y producción propios ”.
La Comisión siguió este plan en marzo de 2023 con tres iniciativas legislativas destinadas a alcanzar estos objetivos :
- Una propuesta para la reforma del mercado eléctrico de la UE .
- Una propuesta para una Ley de Materias Primas Críticas ,
- "Una propuesta para una ley de industria neta cero" .
La FSR ha llevado a cabo una extensa investigación sobrela propuesta de reforma del mercado eléctrico de la UE, cuyos principales elementos resumimos en esta entrada de blog . En este artículo sobre los conceptos básicos, nos centramos en las dos últimas iniciativas, es decir, la relevancia de las materias primas críticas y la capacidad de fabricación de tecnologías limpias para el Pacto Verde Europeo.
¿Cuáles son las materias primas críticas y por qué son importantes?
Las materias primas críticas (CRM), a veces denominadas en el discurso estadounidense "minerales críticos", son aquellos recursos que se consideran esenciales para tecnologías y equipos de fabricación considerados de importancia estratégica. Por lo tanto, lo que exactamente se considera "crítico" depende del contexto, como los objetivos estratégicos a largo plazo o las tendencias del mercado, la evolución de la demanda nacional y global y los supuestos de penetración de la tecnología. La Unión Europea, en este contexto, se ha centrado en aquellas materias primas que son esenciales para respaldar su competitividad y autonomía mientras atraviesa la ' doble transición ' de digitalización y descarbonización .
Como veremos más adelante, para determinar si una materia prima se considera crítica o no, la Comisión Europea utiliza una combinación de dos factores: (1) importancia económica y (2) riesgo de suministro. Sólo aquellos materiales que cruzan tanto un umbral de riesgo de suministro (SR) como un umbral de importancia económica (EI) se consideran críticos, con la excepción del cobre y el níquel , que tienen un riesgo de suministro bajo pero, no obstante, se consideran críticos debido a sus múltiples aplicaciones.
El ejemplo quizás más conocido de materia prima crítica necesaria para la descarbonización es el litio, necesario para fabricar baterías para vehículos eléctricos, pero hay muchos otros. Otros ejemplos incluyen el platino, necesario para fabricar pilas de combustible y electrolizadores, elementos de tierras raras para los imanes permanentes necesarios en los generadores de turbinas eólicas, o el silicio metálico, crucial para las tecnologías de paneles solares fotovoltaicos.
¿Dónde se extraen y procesan las materias primas críticas?
Un factor principal que contribuye a los riesgos de suministro de los CRM es su distribución geográfica desigual. La Figura 1 ilustra esto mediante el ejemplo de las reservas mundiales de cobalto y litio. Más de la mitad de las reservas mundiales de cobalto se encuentran en la República Democrática del Congo .
En el caso del litio, las reservas se concentran en Chile y Australia , mientras que otros países, incluido Portugal, tienen reservas relativamente pequeñas. Muchas otras reservas de CRM tienen un patrón de distribución global igualmente desigual, con a veces una concentración incluso mayor en países individuales que la que se muestra en los mapas a continuación. Se estima que Sudáfrica, por ejemplo, tiene más del 90% de las reservas mundiales de platino .
Figura 2: Mapa de distribución de la capacidad de procesamiento de cobalto y litio / FUENTE: Wilson Centre, 2024
La extracción y procesamiento altamente concentrados para CRM conduce a dependencias estratégicas debido a la falta de alternativas para la diversificación de suministros. Las implicaciones negativas de estas dependencias se ven agravadas por la expectativa de que la demanda de materias primas críticas aumentará exponencialmente en las próximas décadas.
La investigación del Centro Común de Investigación (JRC) de la Comisión Europea sugiere, por ejemplo, que un escenario global de neutralidad de carbono para 2050 vería que la demanda global de litio para tecnologías limpias aumentaría de 12.300 toneladas por año en 2020 a 220.308 toneladas en 2030 y 1.090.014 toneladas en 2050. Esto significaría que, para 2050, la UE necesitaría aproximadamente el 175% del suministro actual de litio.
¿Cuál es la situación actual de la UE respecto de las materias primas críticas?
La UE depende en gran medida de las importaciones de CRM en cada paso de la cadena de valor. La Figura 3 a continuación muestra los principales proveedores de cada CRM. Muestra que la UE depende en gran medida de las importaciones para muchos MRC; Además, las importaciones de la UE de muchos CRM están muy concentradas, lo que genera dependencias estratégicas. Por ejemplo, China suministra actualmente el 100% de los elementos pesados de tierras raras (HREE) de la UE .
Figura 3: Principales proveedores de CRM de la UE / FUENTE: JRC, 2023
La razón de esta situación es doble. En primer lugar, muchas materias primas necesarias para la realización de los objetivos del Pacto Verde simplemente no están presentes en cantidades suficientes en la UE. En segundo lugar, para una economía avanzada como la UE suele ser más fácil y barato importar materiales extraídos o procesados en otros lugares.
Si bien existe cierta actividad minera de CRM en la UE, está claro que esta capacidad de producción nacional no será suficiente para cubrir las necesidades de CRM de la UE. Además, las actividades mineras a menudo han encontrado oposición local . Los ejemplos incluyen la mina de litio de Barroso en Portugal, que ha enfrentado una fuerte resistencia de los residentes. Un descubrimiento reciente de importantes depósitos de CRM en Suecia en tierras habitadas por comunidades indígenas sámi también plantea dudas sobre si es posible conciliar el respeto por los derechos indígenas con la extracción de estos minerales.
¿Qué está haciendo la UE con respecto a las materias primas críticas?
La cuestión de las materias primas críticas no es nueva en la Unión Europea. La Comisión Europea, basándose en un análisis del CCI, ha publicado una lista de materias primas críticas cada tres años a partir de 2011, cuando la rápida industrialización de economías como China, India y Brasil generó preocupaciones sobre la creciente escasez de ciertos materiales.
Sin embargo, la urgencia que la UE y sus Estados miembros atribuyen a esta cuestión ha cambiado. Como resulta evidente en la Comunicación de la Comisión que acompaña a la lista de CRM de 2023, la invasión rusa de Ucrania y la consiguiente crisis de suministro de gas han contribuido a que la UE se tome más en serio sus dependencias estratégicas.
Por eso, en 2023, la lista de materias primas críticas estuvo por primera vez acompañada de medidas legislativas , como anticipó la presidenta de la Comisión en su discurso sobre el estado de la Unión Europea de 2022 . Así, el 16 de marzo de 2023 se propuso una Ley de Materias Primas Críticas (CRMA) como parte del Plan Industrial del Pacto Verde. El Parlamento Europeo y el Consejo alcanzaron un acuerdo político sobre la CRMA en noviembre de 2023 y el acto se adoptó formalmente el 18 de marzo de 2024.
La CRMA especifica una lista de 34 Materias Primas Críticas, de las cuales a 17 se les otorga el estatus prioritario de Materias Primas Estratégicas (MER) debido a su particular importancia para la doble transición de la UE (Tabla 1). Ambas listas serán revisadas por la Comisión cada cuatro años.
La CRMA establece puntos de referencia no vinculantes para 2030 para la UE a lo largo de toda la cadena de valor de los MER . De aquí a 2030, la UE pretende lograr:
- 10% de la extracción de la demanda anual de MER de la UE en la UE,
- 40% del procesamiento de la demanda anual de MER de la UE en la UE,
- 25% del reciclaje de la demanda anual de MER de la UE en la UE.
La CRMA estipula además que la UE no debe depender de un solo país proveedor para más del 65% de su demanda anual de todos los MER en cualquier paso de la cadena de valor.
Los proyectos asociados con los MRE pueden denominarse "proyectos estratégicos". Estos proyectos estratégicos se beneficiarán de plazos acelerados para la obtención de permisos . La ley especifica que el proceso de otorgamiento de permisos debe tener una duración máxima de 27 meses para proyectos de extracción y 15 meses para proyectos de procesamiento y reciclaje. La ley también estipula que estos proyectos deben tener acceso prioritario a la financiación .
En términos de gobernanza, la CRMA instituye una Junta de Materias Primas Críticas para coordinar los esfuerzos de la UE. La ley también prevé el establecimiento de un mecanismo para la agregación de la demanda y la compra conjunta de CRM, que funcionará de manera similar al esquema AggregateEU instituido bajo REPowerEU para el gas natural.
Sin embargo, incluso con estos objetivos e incentivos, dada la fuerte dependencia de la UE de las importaciones y la concentración de la oferta de muchas materias primas como se ilustra anteriormente , lograr estos objetivos será un desafío. En este contexto, también cabe señalar que la ley no va de la mano con fondos específicos de la UE, dejando la financiación de proyectos de materias primas principalmente en manos de los Estados miembros. Esto contribuye al riesgo de fragmentación e ineficiencias en la adquisición de materias primas, así como a la implementación de las disposiciones reglamentarias y de permisos de la ley a diferentes velocidades.
¿Cuál es la situación actual de la UE respecto de las tecnologías limpias?
Tener suficiente capacidad de fabricación y mano de obra calificada para utilizar CRM para producir las tecnologías necesarias para lograr los objetivos del Pacto Verde es otra parte importante para mantener la seguridad energética y la competitividad de la UE en la transición energética.
A diferencia de las materias primas críticas, donde la UE depende en gran medida de las importaciones para todos los SRM por definición, el panorama en la fabricación de tecnologías limpias es más variado. La figura 4 a continuación ilustra esto.
Figura 4: Capacidades de fabricación de tecnologías limpias en Europa y niveles de implementación nacional en tecnologías seleccionadas, 2021-2022 / FUENTE: Sgaravatti, Tagliapietra y Trasi, 2023
Si bien para algunas tecnologías, como la energía eólica terrestre y marina, la UE tiene actualmente la capacidad de fabricación para satisfacer la mayoría o incluso la totalidad de sus necesidades de implementación, la situación es diferente en otros sectores de tecnologías limpias, y de manera marcada en el campo de la energía solar fotovoltaica , donde La UE depende en gran medida de las importaciones.
¿Cómo intenta la UE impulsar su sector nacional de tecnologías limpias?
Para apoyar la fabricación nacional en el sector de las tecnologías limpias, la Comisión Europea propuso en marzo de 2023 la llamada Ley de Industria Net-Zero (NZIA) al mismo tiempo que la CRMA. El Consejo y el Parlamento alcanzaron un acuerdo sobre la NZIA el 6 de febrero de 2024.
En lugar de centrarse en las materias primas, esta legislación pretende conservar o recuperar las ventajas competitivas de la UE en el sector manufacturero de tecnologías limpias . Esto es importante para la seguridad del suministro, pero también está vinculado a la competitividad global de la UE. La UE busca mantener una ventaja competitiva en los sectores de tecnologías limpias en los que es comparativamente fuerte (por ejemplo, la energía eólica) y recuperar su competitividad en sectores en los que ha perdido su ventaja (por ejemplo, la energía solar fotovoltaica).
La NZIA funciona de forma similar a la CRMA. Identifica una lista de 19 tecnologías Net-Zero cuya fabricación debería ser apoyada por la UE . Es importante señalar que, en lugar de fomentar la innovación, la NZIA apunta a tecnologías más maduras y probadas . Por lo tanto, en su propuesta, la Comisión sólo consideró tecnologías que habían alcanzado un nivel de preparación tecnológica de 8 según lo definido por la Agencia Internacional de Energía (AIE). Esto significa que estas tecnologías deben haber alcanzado al menos el nivel de una primera demostración comercial a gran escala. Las tecnologías seleccionadas también deberían tener el potencial de contribuir a la descarbonización y la competitividad de la industria de la UE, al tiempo que están sujetas a un cierto riesgo de suministro.
Si bien la Comisión había previsto inicialmente una estructura similar a la CRMA, que habría incluido una lista más amplia de tecnologías net-zero y una lista más pequeña y privilegiada de tecnologías net-zero estratégicas (análoga a la distinción entre CRM y SRM), los legisladores de la UE en el Parlamento no estuvieron de acuerdo con este enfoque. Además, tanto en el Parlamento como en el Consejo, se produjeron acalorados debates políticos sobre si los proyectos de energía nuclear deberían ser elegibles para recibir los mismos beneficios que las tecnologías de energía renovable , como el acceso privilegiado a la financiación. Al final, los colegisladores se decidieron por una lista única de tecnologías netas cero, que se muestra en la Tabla 2, que incluye la energía nuclear.
La NZIA establece el objetivo de alcanzar una capacidad de suministro del 40 % de las necesidades anuales de despliegue de la UE para estas tecnologías necesarias para alcanzar los objetivos climáticos y energéticos de la UE para 2030. Este objetivo se aplica a todas las tecnologías y no a cada una de ellas individualmente .
Cuando la UE depende de un solo tercer país para más del 50% de su demanda de componentes de tecnologías limpias, la NZIA especifica que cualquier licitación pública en relación con ese componente debe tener en cuenta la llamada "contribución a la resiliencia" de las ofertas. La NZIA define la contribución a la resiliencia como "tener en cuenta la proporción de las tecnologías net-zero o sus principales componentes específicos que se originan en un tercer país que representa más del 50% del suministro de esa tecnología net-zero específica dentro del país".
En lugar de que algunas tecnologías se consideren intrínsecamente estratégicas, la versión de la NZIA que se adoptó estipula que los proyectos de fabricación para cualquiera de las tecnologías netas cero enumeradas en la Tabla 2 pueden solicitar que el Estado miembro en el que están ubicados sean reconocidos como netas cero. proyectos estratégicos, siempre que:
- Incrementar la capacidad de fabricación de un componente o segmento de la cadena de suministro de tecnología neta cero; o
- Proporcionar a las industrias europeas net-zero acceso a la mejor tecnología net-zero disponible o a productos producidos en una instalación de fabricación única en su tipo; o
- Fabricar tecnologías net-zero a través de prácticas que implementen características mejoradas de sostenibilidad ambiental y rendimiento o circularidad.
Al igual que las materias primas estratégicas, los proyectos estratégicos netos cero se benefician de procedimientos de obtención de permisos acelerados , definidos en la NZIA como:
- 9 meses para la construcción o ampliación de proyectos estratégicos netos cero con una capacidad de fabricación anual inferior a 1 GW;
- 12 meses para la construcción o ampliación de proyectos con capacidad de fabricación superior a 1 GW;
- 18 meses para el funcionamiento de un sitio de almacenamiento de CO 2 .
La NZIA también establece un organismo de gobernanza, la llamada Plataforma Net-Zero Europe , que refleja la Junta de Materias Primas Críticas creada en el marco de la CRMA. La plataforma representa un foro para que los Estados miembros coordinen sus esfuerzos y discutan la financiación de proyectos a medida que implementan la ley y también colaborarán con alianzas industriales de tecnología limpia existentes en la UE, como la Alianza Europea de Baterías, la Alianza Europea de la Industria Solar Fotovoltaica, la Alianza Europea para un Hidrógeno Limpio, la Alianza para una Aviación Cero Emisiones, la Alianza Industrial sobre Procesadores y Tecnologías de Semiconductores, y la Alianza Industrial de la Cadena de Valor de Combustibles Renovables y Bajos en Carbono.
Si bien está dirigida a tecnologías más maduras, la NZIA también busca fomentar la innovación alentando a los Estados miembros a establecer entornos de pruebas regulatorios netos cero . La ley también prevé la creación de los llamados Valles de Aceleración Net-Zero , que concentrarían proyectos asociados a una determinada tecnología para hacerlos más atractivos para la inversión. Estos valles también pueden incluir centros de innovación dedicados. El Plan Estratégico de Tecnología Energética ( SET ) de la UE se revisó a lo largo de 2023 para alinearse más estrechamente con la NZIA.
A diferencia de la CRMA, la UE está proporcionando un instrumento de financiación para tecnologías que considera cruciales a través de la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa ( STEP ) . La plataforma STEP tiene como objetivo canalizar eficientemente las inversiones de los programas de financiación nuevos y existentes de la UE hacia la fabricación de tecnologías estratégicas.
Por último, la NZIA también reconoce el hecho de que la UE debe garantizar que cuenta con una fuerza laboral con las habilidades necesarias para fabricar las tecnologías necesarias. Con este fin, la ley promueve la creación de Academias de Industria Net-Zero para mejorar y reciclar las habilidades de los trabajadores, con acceso a fondos de la UE para su creación.
¿Puede la UE competir con otros actores globales?
Estos esfuerzos por mejorar la autonomía estratégica de la UE no se producen en el vacío, sino que se sitúan en el contexto de complejos acontecimientos geopolíticos. Otros actores globales también están preocupados por el rápido aumento de la demanda de materias primas críticas y tecnologías limpias y están tratando de posicionarse para beneficiarse de estos desarrollos.
En 2022, Estados Unidos introdujo la Ley de Reducción de la Inflación ( IRA ) , un plan de subsidios masivos que favorece en gran medida las tecnologías de transición energética fabricadas en Estados Unidos, como los vehículos eléctricos. Como se mencionó anteriormente, otro actor global, China , domina actualmente la cadena de suministro de tecnologías limpias y muchos SRM. La concentración de la cadena de suministro y las medidas proteccionistas de los principales actores globales ilustran que es poco probable que el libre comercio por sí solo conduzca a resultados capaces de preservar la competitividad y la autonomía estratégica de la UE.
En este entorno geopolítico competitivo, la UE está tratando de alinearse con países que producen o importan CRM que comparten sus valores. El llamado Club de Materias Primas Críticas debería permitir a estos actores coordinar sus esfuerzos y garantizar valor añadido para todos los participantes.
Por lo tanto, la estrategia de la UE para lograr materias primas más seguras y cadenas de suministro de tecnologías limpias también debe responder a los esfuerzos de estos otros actores globales. Por un lado, la UE necesita diversificar sus importaciones estableciendo asociaciones con terceros países más confiables. Por otro lado, la demanda futura de tecnologías y materias primas limpias dificultará romper las dependencias con países que ya han establecido importantes economías de escala e introducirá un elemento de competencia para concluir acuerdos con países importadores alternativos.
Tanto la CRMA como la NZIA enfatizan aquí la necesidad de asociaciones estructuradas y estratégicas con terceros países como una manera de asegurar el suministro y así mejorar la autonomía estratégica de la UE. En el caso de los CRM, los países africanos y sudamericanos con importantes riquezas minerales son vistos por la UE como socios clave para la diversificación de las importaciones, y ha habido un fuerte impulso para concluir acuerdos formales de asociación estratégica con estos países, con énfasis en permitir la país socio desarrollar toda la cadena de suministro en lugar de centrarse únicamente en la extracción de minerales.
Fuente: La Escuela de Regulación de Florencia (FSR). Centro de excelencia para la investigación independiente, la capacitación y el diálogo político sobre la regulación de Energía y Clima, Transporte y Agua y Residuos.
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