¿Cuán efectivas son las políticas para reducir los impactos ambientales de la agricultura?
Todos los países tienen ahora políticas, pero no todos funcionan como se esperaba. Algunos impulsan compensaciones o generan efectos indirectos en otros lugares, pero hay muchos ejemplos de historias exitosas.
24 abril 2024.- La agricultura es un problema difícil de resolver. Alimenta a 8 mil millones de personas, pero también es uno de los sectores más dañinos para el medio ambiente del mundo. Es el principal impulsor de la deforestación, la pérdida de biodiversidad, el uso de la tierra, la extracción de agua dulce y la contaminación del agua.
El mundo necesitará políticas gubernamentales efectivas (llamadas políticas agroambientales) e innovaciones en tecnologías alimentarias sostenibles si queremos reducir estos impactos y al mismo tiempo alimentar a 9 o 10 mil millones de personas .
Se podría pensar, entonces, que lo obvio es tener cada vez más políticas centradas en reducir sus impactos ambientales. Pero esto supone que todas las políticas son efectivas y no imponen compensaciones con la producción de alimentos o los resultados socioeconómicos. Este no es siempre el caso.
Sri Lanka es un caso particularmente dramático que muestra cómo políticas imprudentes y mal diseñadas pueden tener consecuencias trágicas. A mediados de 2021, el gobierno prohibió abruptamente la importación de fertilizantes químicos. En un cuadro de mando de políticas agroambientales, esto podría haber parecido bueno. El uso de fertilizantes, que pueden causar contaminación, se desplomó.
Pero causó pérdidas dramáticas en el suministro de alimentos del país. La producción de arroz cayó casi un 40% entre 2021 y 2022. La producción de cultivos de exportación clave, como el té y el caucho, también cayó significativamente. El país cayó en una espiral de crisis económica. Si bien esta crisis no es enteramente resultado de su prohibición de fertilizantes (la prohibición de importar fue en parte una respuesta a problemas económicos), empeoró las cosas. 1
La falta de planificación o previsión hizo que esta política fuera tan dañina. Los agricultores no tuvieron tiempo para encontrar alternativas de nutrientes ni aprender a optimizar la producción orgánica. Ilustra claramente que el hecho de que un país cuente con una política no significa que produzca buenos resultados.
He escrito anteriormente sobre cuán diferentes son las prioridades nacionales cuando se trata de producción de alimentos. Los agricultores de la mayoría de los países de bajos ingresos no tienen acceso a fertilizantes, pesticidas, irrigación u otros insumos vitales y, como resultado, sus rendimientos se ven afectados. En los países de ingresos medios y altos, los agricultores suelen hacer un uso excesivo de fertilizantes y pesticidas, lo que provoca una gran contaminación del agua.
Las políticas efectivas deben considerar compensaciones y prioridades, no sólo en términos de resultados nacionales sino también de los impactos ambientales y socioeconómicos globales.
En este artículo, se analizan datos globales sobre políticas agrícolas, algunas historias de éxito y lo que los formuladores de políticas deben considerar para evitar que el daño ambiental se transfiera a otros países.
¿Cómo se distribuyen las políticas agroambientales nacionales en todo el mundo?
Las políticas agroambientales pueden apuntar a una variedad de resultados: fertilizantes, pesticidas, salud del suelo, bosques y biodiversidad, por nombrar algunos. También pueden promulgarse de diferentes maneras: como legislación, regulación, esquemas de pago o marcos de monitoreo.
David Wuepper y sus colegas recopilaron datos sobre políticas agroambientales en 200 países desde 1960 hasta 2022. Esta base de datos se publicó en un nuevo artículo en Nature Food . 2
Como era de esperar, el número de políticas ha aumentado con el tiempo, y la mayoría entró en acción en las décadas de 2000 y 2010.
En el siguiente mapa vemos el número de pólizas por país. 3 Los países de la Unión Europea tienden a tener el mayor número de políticas. Los países de África subsahariana y algunas partes de Asia tienen muchos menos. La mayoría de los países de la UE tienen más de 90 políticas, en comparación con menos de 20 en la mayor parte de África.
El número de políticas no nos dice cuán estrictamente se aplican. Una sola política bien implementada podría ser mucho más efectiva que diez políticas pobres.
Para tener en cuenta esto, los investigadores desarrollaron una métrica ponderada por intensidad. Esto sopesa el número de políticas según los niveles de rigor y aplicación de las políticas en un país y los niveles de corrupción que enfrentan.
Esta métrica ponderada por intensidad se muestra en el siguiente mapa. La distribución general es similar, lo cual no sorprende. En todo caso, el ajuste por intensidad amplía la brecha entre países. Según los investigadores, esto se debe a que las métricas están correlacionadas positivamente: los países con más políticas también tienden a tener una aplicación más estricta y niveles más bajos de corrupción.
Los países más ricos tienden a tener más políticas agroambientales
Ambas métricas (el número y la intensidad de las políticas) tienden a ser más altas en los países más ricos. El siguiente gráfico muestra el número de políticas medidas en función del producto interno bruto (PIB) per cápita.
La mayoría de los países con un gran número de políticas tienen un ingreso promedio alto. Pero ser rico no garantiza que un país implementará muchas políticas. Algunos –como Qatar, los Emiratos Árabes Unidos y Bahrein– tienen sólo un puñado. Se podría pensar que esto se debe a que su sector agrícola es pequeño: la agricultura representa sólo un pequeño porcentaje de su PIB . Pero esto también es válido para la mayoría de los países europeos. En el Reino Unido y Alemania, es menos del 1%. En Francia e Italia, menos del 2%.
Vale la pena señalar que los países más ricos también tienden a utilizar más insumos como fertilizantes y pesticidas, que son algunas de las partes más reguladas de la agricultura. Tiene sentido que tengan más objetivos y legislación para reducirlo.
La Unión Europea y Estados Unidos utilizan alrededor de cinco veces más fertilizante por hectárea que el promedio africano. En África, muchos países utilizan mucho menos que esto: apenas unos pocos kilogramos por hectárea. Algunos países de bajos ingresos casi no utilizan fertilizantes ni pesticidas y tienen poco que regular. Esto se muestra en el cuadro siguiente.
¿Son efectivas las políticas para reducir los impactos ambientales?
Discutiremos algunos “fracasos” de políticas más adelante. Pero primero examinemos algunos ejemplos claros de políticas que efectivamente han logrado sus objetivos.
Los países de toda Europa han implementado políticas para reducir el uso de fertilizantes. Muchos han tenido éxito. Como mencioné anteriormente, una prohibición general de los fertilizantes, o incluso políticas de reducción en países donde los agricultores usan muy poco, probablemente sea perjudicial. Este no es el caso en Europa: muchos agricultores todavía aplican fertilizantes en exceso, a menudo con pocos beneficios para los rendimientos.
En el gráfico siguiente se puede ver el cambio en el consumo total de fertilizantes desde 1990.4 El uso de fertilizantes cayó abruptamente en los años 1990 y la primera década de los 2000 debido a reformas en la Política Agrícola Común de la UE. El consumo cayó al menos un tercio, y algunos países experimentaron reducciones de más del 40%. Esto a pesar de que la mayoría de los países han visto un aumento o mantenimiento del rendimiento de los cultivos durante el mismo período.
China también ha logrado cambiar el rumbo del uso de fertilizantes. Como se puede ver en el gráfico siguiente, el consumo de fertilizantes creció rápidamente desde la década de 1960 hasta principios de la década de 2000. Pero alcanzó su punto máximo alrededor de 2015 y ahora está cayendo.
China se ha centrado en utilizar fertilizantes de manera más eficiente. Para lograrlo, introdujo varios programas de subsidios para los agricultores. El resultado ha sido una reducción de los aportes de nutrientes mientras que los rendimientos continuaron aumentando . Varios artículos científicos esperan que estas políticas y la reducción de subsidios desempeñaron un papel fundamental. 5
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En 2015, China también introdujo una “política de pesticidas de crecimiento cero” para reducir el consumo excesivo de pesticidas. Una vez más, como puede ver en el cuadro siguiente, ha logrado su objetivo. Lo que es impresionante es la rapidez con la que esto sucedió: el uso cayó inmediatamente y, en menos de cinco años, ha experimentado una caída impresionante. Varios programas de seguimiento en todo el país ya han observado una reducción en la concentración de pesticidas en los ríos. 6
Se han elegido sólo unos pocos ejemplos, pero otros estudios realizados entre países encuentran que las políticas y prácticas ambientales son importantes. Los investigadores David Wuepper, Fiona Tang y Robert Finger encuentran que un tercio de las diferencias en el riesgo de contaminación por pesticidas entre países puede atribuirse a sus políticas agrícolas. 7
Al observar el número y el rigor de las políticas, encuentran que más del 40% de las diferencias en las tasas de erosión del suelo entre países pueden explicarse por diferencias en las políticas. 2 Las políticas también explican muchas diferencias en las tasas de pérdida y restauración de bosques. 8
Las políticas agroambientales sí importan. Pueden marcar la diferencia entre el uso insostenible y el eficiente de fertilizantes y pesticidas, reducir las tasas de erosión del suelo y transformar a los países de perdedores netos a ganadores netos de bosques.
Por otro lado, las políticas mal diseñadas pueden resultar contraproducentes si no consideran las compensaciones con otros problemas ambientales o socioeconómicos.
Las políticas agroambientales pueden tener efectos indirectos en otros países
Anteriormente vimos los efectos dañinos de la abrupta prohibición de los fertilizantes químicos en Sri Lanka. Éste es sólo un ejemplo de dónde el diseño de políticas (o la falta de él) puede salir mal.
Las políticas pueden tener impactos negativos de varias maneras. En primer lugar, es posible que no consideren hacer concesiones con otras cuestiones ambientales. Como señalan David Wuepper y sus colegas en su estudio sobre la reducción de pesticidas, promover la agricultura orgánica reduce el riesgo de contaminación por pesticidas, pero también puede reducir el rendimiento de los cultivos. 7 Eso significa que los agricultores deben usar más tierra o desplazar la producción de alimentos a otros países que podrían usar aún más pesticidas.
Esto nos lleva al segundo punto: las políticas de un país pueden tener impactos negativos que se extiendan a otros.
En un estudio publicado en Nature Communications , los investigadores analizaron qué pasaría con las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la agricultura si Inglaterra y Gales se volvieran totalmente orgánicas. 9 Las emisiones internas caerían; en este sentido, sería una “victoria” política. Pero también habría un déficit significativo en el suministro de alimentos, lo que obligaría a los dos países a importar más alimentos de otros lugares. Cuando se incluyen estas emisiones agrícolas, las emisiones totales aumentarían . Lo que parece ser una “victoria” si se consideran únicamente Inglaterra y Gales es, de hecho, una “pérdida” para el mundo (y el clima) en su conjunto.
Se pueden imaginar ejemplos similares para medidas como el uso de la tierra o la silvicultura. Los países podrían reducir su superficie de tierras agrícolas y aumentar su cubierta forestal, al tiempo que impulsan un mayor uso de la tierra y pérdida de bosques en otros países. Y no se trata sólo de efectos indirectos ambientales: las políticas deficientes también pueden afectar los precios, el acceso y la seguridad de los alimentos. Los investigadores señalan, por ejemplo, que un aumento de la agricultura orgánica en los países ricos podría elevar los precios de los alimentos para los consumidores de los más pobres. 10
Si las políticas nacionales pueden tener consecuencias globales, los formuladores de políticas deben analizar los datos globales
Los impactos ambientales se deslocalizan en su mayoría cuando existen grandes diferencias en las políticas entre países. La Unión Europea o Estados Unidos no pueden deslocalizar la deforestación a Brasil si este último tiene un mandato de deforestación cero. El Reino Unido no puede desplazar la contaminación del agua a la India si tiene controles estrictos sobre el escurrimiento de fertilizantes y pesticidas. Si todos los países tuvieran políticas ambientales estrictas, sería difícil para cualquier país trasladar su carga a otra parte. El problema es que, como vimos antes, existen grandes diferencias en el número y la aplicación de políticas entre países.
¿Qué pueden hacer los países más ricos (con políticas internas más estrictas) para evitar que sus impactos se “filtren” a otros lugares?
Primero, no pueden obligar a otros países a adoptar las mismas políticas. En algunos casos, causarían mucho daño. Restringir el uso de fertilizantes y pesticidas a los agricultores que sólo pueden permitirse pequeñas cantidades puede arruinar sus cosechas y sus medios de vida con muy pocos beneficios ambientales.
Lo que pueden hacer es medir el impacto total de sus políticas y tener en cuenta cualquier efecto de contagio a otros países. Los investigadores ya hacen lo mismo con las emisiones de dióxido de carbono (CO 2 ) provenientes de combustibles fósiles: estiman “ emisiones basadas en el consumo ” que se ajustan al CO 2 incorporado en los bienes y servicios que importan. Esto nos dice qué parte de sus emisiones se están deslocalizando y si las están reduciendo cuando se considera esto.
Esto es más difícil para métricas como la deforestación, el uso de la tierra, el consumo de fertilizantes o pesticidas, pero muchas organizaciones están logrando avances. Trase Earth , por ejemplo, utiliza datos comerciales y geoespaciales para mapear la deforestación en las cadenas de suministro de productos como carne vacuna, aceite de palma, soja y cacao. Los países y las empresas pueden entonces ver de dónde provienen sus productos y si han aumentado el riesgo de deforestación.
Algunos países están comenzando a implementar políticas que aborden los impactos internacionales. En 2018, por ejemplo, Francia lanzó su Estrategia Nacional contra la Deforestación Importada , que la compromete a poner fin a las importaciones de productos insostenibles para 2030. El año que viene, la UE prohibirá la venta de siete productos básicos importados: carne de vacuno, soja, aceite de palma y madera. , cacao, café y caucho, si se cultivan en tierras recientemente deforestadas. Incluso entonces, los impactos totales no son sencillos: esto podría reducir las presiones ambientales pero impactar negativamente a los pequeños agricultores de otros países si pierden algunos de sus mercados de exportación.
Los compromisos efectivos, que brinden apoyo a los agricultores que necesitan adaptarse a las nuevas políticas, serán cruciales para garantizar que los países no solo mejoren el medio ambiente en sus países, sino que también contribuyan a prácticas más sostenibles para el mundo en su conjunto.
NOTAS FINALES
Samarakoon, L. P. (2024). What broke the pearl of the Indian ocean? The causes of the Sri Lankan economic crisis and its policy implications. Journal of Financial Stability.
Wuepper, D., Wiebecke, I., Meier, L., Vogelsanger, S., Bramato, S., Fürholz, A., & Finger, R. (2024). Agri-environmental policies from 1960 to 2022. Nature Food.
Policies implemented by the European Union are also included in national totals for EU countries.
Official governmental statistics — for example, in the UK — confirm the same reduction in fertilizer use.
Yang, Y., Li, Z., & Jin, M. (2022). How do chemical fertilizer reduction policies work?—Empirical evidence from rural China. Frontiers in Environmental Science.
Van Wesenbeeck, C. F. A., Keyzer, M. A., Van Veen, W. C. M., & Qiu, H. (2021). Can China's overuse of fertilizer be reduced without threatening food security and farm incomes?. Agricultural Systems.
Fan, P., Mishra, A. K., Feng, S., & Su, M. (2023). The effect of agricultural subsidies on chemical fertilizer use: Evidence from a new policy in China. Journal of Environmental Management, 344, 118423.
Guo, Z., Ouyang, W., Chen, M., Tulcan, R. X. S., Wang, L., Lin, C., & He, M. (2023). Increasing precipitation deteriorates the progress of pesticide reduction policy in the vulnerable watershed. In npj Clean Water.
Wuepper, D., Tang, F. H., & Finger, R. (2023). National leverage points to reduce global pesticide pollution. Global Environmental Change.
Wuepper, D., Crowther, T., Lauber, T., Routh, D., Le Clec'h, S., Garrett, R. D., & Börner, J. (2024). Public policies and global forest conservation: Empirical evidence from national borders. Global Environmental Change.
Smith, L. G., Kirk, G. J., Jones, P. J., & Williams, A. G. (2019). The greenhouse gas impacts of converting food production in England and Wales to organic methods. Nature Communications.
Mérel, P., Qin, Z., & Sexton, R. J. (2023). Policy-induced expansion of organic farmland: implications for food prices and welfare. European Review of Agricultural Economics.
Fuente: Hannah Ritchie (2024) - “How effective are policies in reducing the environmental impacts of agriculture?” Published online at OurWorldInData.org. Retrieved from: 'https://ourworldindata.org/effective-policies-reducing-environmental-impacts-agriculture'
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