EE.UU. y la UE: enfoques muy diferentes sobre el comercio y el clima ponen en riesgo un acuerdo transatlántico
La incertidumbre sobre los resultados de las elecciones de este año en Estados Unidos y la UE ha pospuesto efectivamente los acuerdos comerciales entre los dos bloques. Eso significa que cuando se reanuden las conversaciones en 2025 habrá incluso menos tiempo para encontrar los mejores compromisos
2024 es el “ año electoral definitivo ”, con más votantes que nunca acudiendo a las urnas en un récord de 64 países que representan la mitad de la población mundial . [1] Esto incluye elecciones en los Estados Unidos y la Unión Europea , que influirán en la trayectoria de la cooperación transatlántica en materia de políticas climáticas y comerciales, de manera más inminente en lo que respecta a los aranceles sobre productos intensivos en emisiones.
Durante más de un año, la administración Biden ha intentado forjar un acuerdo con la UE para reemplazar los aranceles de la Sección 232 de la era Trump sobre el acero y el aluminio por un acuerdo cooperativo y multilateral para promover su producción sostenible con bajas emisiones de carbono. [2] Pero un anuncio del presidente Biden a finales del mes pasado señaló discretamente el probable final de las negociaciones entre Estados Unidos y la UE, al menos hasta después de las próximas elecciones . [3]
Si bien es poco probable que nuevas negociaciones comiencen en serio hasta principios de 2025, este es un año importante para hacer un balance e identificar las fuentes clave de fricción y las opciones para aliviarlas .
En esta sesión de preguntas y respuestas, los autores explican los desafíos en torno a estas negociaciones y muestran cómo los formuladores de políticas pueden prepararse ahora para avanzar cuando surja la próxima oportunidad, ofreciendo un camino potencial para cerrar las brechas en las políticas climáticas y comerciales en productos con altas emisiones, comenzando con el acero y aluminio .
¿Por qué resulta difícil para Estados Unidos y la UE llegar a un acuerdo sobre los aranceles al carbono?
La fricción entre los aliados surge de sus diferentes enfoques sobre la política climática. La pieza central de la estrategia climática de la UE es un sistema de comercio de emisiones (ETS) de límites máximos y comercio y el mecanismo de ajuste en frontera de carbono (CBAM) , actualmente en una fase de transición, que aplicará efectivamente el precio del carbono del ETS a las importaciones. [4] Si bien el CBAM es controvertido , la UE lo considera esencial para evitar la “fuga de carbono”, en la que los productores extranjeros que no tienen que pagar el estricto precio del carbono obtienen una ventaja competitiva y las emisiones se transfieren efectivamente a otra región. [5]
En contraste, la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de los Estados Unidos, junto con la Ley de Empleo e Inversión en Infraestructura (IIJA) y otras medidas, refleja una estrategia centrada en los subsidios para lograr los objetivos climáticos del país . De acuerdo con esta estrategia, la administración Biden propuso el Acuerdo Global sobre Acero y Aluminio Sostenibles (GASSA) , en la práctica un “club climático” de naciones comprometidas con la producción de productos industriales con bajas emisiones de carbono con el objetivo de evitar su sobreproducción y aplicar aranceles punitivos a los productos más sucios. importaciones procedentes de países no miembros. [6]
La visión de GASSA es que los miembros del club impongan aranceles comunes, basados en las emisiones incorporadas en las importaciones intensivas en carbono, que reemplazarían tanto al CBAM como a los aranceles al acero y al aluminio de la era Trump. El acuerdo propuesto refleja la realidad de que Estados Unidos no puede emplear un sistema de tarifas basado en el carbono como el CBAM de la UE porque los opositores en el Congreso han impedido que se implemente un precio nacional del carbono . [7]
¿Cuál es la situación actual?
Después de más de un año de negociaciones polémicas entre funcionarios de la UE y EE.UU. sobre los aranceles, agravadas por las disposiciones del IRA que favorecen a los productores estadounidenses, la administración Biden anunció a fines del año pasado que extendería las exenciones arancelarias parciales al acero y al aluminio producidos en la UE. por otros dos años , lo que indica una suspensión temporal de las negociaciones. [8] Esta acción parece renunciar a una moneda de cambio clave para Estados Unidos (la amenaza de restablecer los aranceles) más allá del actual ciclo electoral.
Con las elecciones de 2024 a la vuelta de la esquina, la pausa en las negociaciones es comprensible. Ninguna de las partes quiere arriesgarse a alcanzar un compromiso difícil y probablemente impopular (debido a las complejidades y costos adicionales para las empresas de ambas partes) solo para verlo desmoronarse con un cambio en los vientos políticos. Efectivamente, patada adelante hasta el próximo año.
Si el presidente Biden gana su candidatura a la reelección y la decisión de la UE en materia de acción climática no se debilita tras las elecciones parlamentarias (algo que tampoco es un hecho en este momento), es probable que las negociaciones se reanuden con una estricta limitación de tiempo . Tanto el CBAM como los aranceles completos de la Sección 232 entran en vigor a principios de 2026, lo que deja sólo un año para llegar a un compromiso. Si, en cambio, un republicano es elegido presidente, no sólo sería improbable un acuerdo transatlántico sobre la producción sostenible de acero y aluminio sino que, en términos más generales, los actuales esfuerzos federales en materia climática podrían enfrentar desafíos sustanciales , potencialmente estancados o retrocedidos. [9]
¿Por qué es fundamental llegar a un acuerdo?
Llegar a un acuerdo es imperativo no sólo para evitar una guerra comercial transatlántica sino también para evitar un retroceso en las políticas climáticas de Estados Unidos y la UE que podría repercutir a nivel mundial . [10] Si bien hasta ahora las negociaciones se han centrado en sólo dos sectores (acero y aluminio), forjar un club climático transatlántico podría ser la base para la cooperación multilateral en una franja más amplia de productos con alto contenido de carbono comercializados internacionalmente.
En cambio, no cooperar podría acelerar una fragmentación global de los mercados de energía limpia, y China seguiría dominando las cadenas de suministro de estos mercados.
¿Cuáles son los principales obstáculos para formar un club climático?
Si bien los líderes de EE.UU. y la UE comparten las prioridades políticas de revitalizar sus respectivas bases industriales y fomentar una producción de productos industriales con bajas emisiones de carbono, sus enfoques muy diferentes , que reflejan en gran medida diferentes limitaciones políticas y evolución política histórica, son difíciles de conciliar en el marco de un club climático. [11]
En primer lugar, el enfoque de la UE se centra en la política climática, con aranceles basados en un precio del carbono determinado por el mercado a partir de su ETS . En contraste, la propuesta estadounidense de GASSA parece más centrada en abordar cuestiones como el exceso de capacidad , que surge de las prácticas no comerciales de competidores como China, que en descarbonizar las industrias del acero y el aluminio.
Además, como se mencionó anteriormente, la falta de un precio nacional del carbono en Estados Unidos significa que el arancel no estaría vinculado a las regulaciones climáticas nacionales. En segundo lugar, al calcular los aranceles, la propuesta estadounidense considera los promedios de intensidad de emisiones de toda la industria, mientras que el CBAM de la UE se aplica a nivel de instalación , reduciendo así las emisiones al hacer que las empresas con altas emisiones paguen más en aranceles o tomen medidas para descarbonizar.
¿Existe un camino factible a seguir?
Los autores han propuesto un camino estrecho, aunque que elude las preocupaciones europeas sobre los subsidios del IRA, en forma de un club climático con reglas muy específicas, inicialmente solo para el acero y el aluminio y abierto a países con niveles comparativamente bajos en intensidades de emisión en toda la industria. [12] Los elementos clave de este enfoque se describen a continuación.
Primero, en lugar de la tarifa común de GASSA, el club climático permitiría a los miembros idear sus propias metodologías tarifarias únicas y las regulaciones nacionales que las acompañan . Esto sería coherente con el CBAM de la UE, que ya ha obligado a otros países a reexaminar sus mecanismos de fijación de precios del carbono (o la falta de ellos). Esto puede ser preferible incluso desde el punto de vista de Estados Unidos, ya que un arancel basado en una fórmula fija significaría perder una importante herramienta de política exterior; por ejemplo, el arancel del 200 por ciento que Estados Unidos impuso a las exportaciones rusas de aluminio el año pasado sería inconsistente con GASSA. [13] Además, es más probable que un acuerdo flexible que no requiera un precio interno del carbono sea políticamente viable en el Congreso de Estados Unidos, donde existe preocupación bipartidista sobre las prácticas comerciales desleales de competidores como China. [14] En general, dar flexibilidad política a los miembros haría que el club climático sugerido fuera un compromiso viable, similar al Acuerdo de París, que tuvo éxito mientras que los esfuerzos anteriores fracasaron , y se basa en los propios compromisos climáticos “de abajo hacia arriba” de los países en lugar de compromisos centralizados “de arriba hacia abajo”. [15]
En segundo lugar, el club climático exigiría que la intensidad de las emisiones en toda la industria de un país miembro se mantuviera dentro de una banda predefinida con una trayectoria descendente en el tiempo . Será difícil para Estados Unidos asumir un compromiso tan vinculante, pero un acuerdo multilateral aprobado por el Senado que parezca beneficiar a los productores estadounidenses (como la Enmienda de Kigali para eliminar gradualmente los hidrofluorocarbonos en 2022) podría ser factible. [16] Esto no solo sería consistente con los objetivos de cero emisiones netas de los países miembros, sino que también abordaría la discrepancia entre CBAM (aplicado a nivel de instalación) y GASSA (emisiones medidas a nivel de industria) . Si bien las instalaciones con altas emisiones de carbono pueden inicialmente estar protegidas por mediciones de toda la industria en los EE. UU. y otros países miembros, a su debido tiempo, los países tendrían que lidiar con sus instalaciones atípicas con altas emisiones para seguir siendo miembros del club climático. Además, este enfoque también evitaría el espinoso tema de la “reorganización de recursos” –es decir, exportar productos más limpios en relación con los consumidos internamente– que el CBAM pasa por alto . [17]
Finalmente, para mitigar algunas de las preocupaciones de los mercados emergentes y las economías en desarrollo , los ingresos arancelarios recaudados por el club se dirigirían enteramente a apoyar los esfuerzos de descarbonización en estos países . [18] Ni CBAM ni GASSA proponen un paso similar.
Las elecciones de este año probablemente tendrán profundas implicaciones para la paz global y los derechos humanos, pero también es importante no perder de vista las cuestiones que se avecinan en la intersección del clima y el comercio y que muy bien pueden decidir la trayectoria del progreso para abordar la crisis climática.
Fuentes:
Gautam Jain, investigador senior en el Centro de Política Energética Global (CGEP) de la Universidad de Columbia SIPA.
Noah Kaufman, investigador senior en el Centro de Política Energética Global (CGEP) de la Universidad de Columbia SIPA.
Chris Bataille, investigador adjunto en el Centro de Política Energética Global de la Universidad de Columbia SIPA.
Sagatom Saha, investigador adjunto en el Centro de Política Energética Global de la Universidad de Columbia SIPA.
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