El plan traspasaría el servicio exterior a la Comisión sin tocar los tratados. España firma la otra carta: la del fin del veto.
El plan de Berlín y París para diluir la diplomacia de la UE encalla en su estreno
Bruselas, 7 de septiembre de 2026
Alemania y Francia proponen trasladar buena parte del Servicio Europeo de Acción Exterior a la Comisión, sin tocar los tratados. La alta representante, Kaja Kallas, replicó tras el debate que hubo «amplio apoyo a la estructura institucional actual». En paralelo, once países —España entre ellos— piden acabar con el veto en política exterior.
- No hace falta reformar los tratados: bastaría con revisar por unanimidad la Decisión del Consejo que creó el servicio en 2010, lo que convierte la reforma en algo mucho más plausible de lo que parece.
- Son dos batallas distintas que se libran a la vez: quién manda en la maquinaria diplomática y cómo se vota en política exterior. Conviene no confundirlas.
- España firma la carta contra el veto, junto a otros diez países, pero no la propuesta franco-alemana sobre el servicio diplomático.
Qué proponen exactamente Berlín y París
El documento franco-alemán, un non-paper de apenas dos páginas al que ha tenido acceso el medio especializado Euractiv, parte de un diagnóstico sin anestesia: la acción exterior de la UE «está cada vez más determinada por asuntos comerciales, tecnológicos, industriales, energéticos y financieros», cuyos instrumentos están en manos de la Comisión Europea. Y, en consecuencia, el papel de la alta representante y del servicio diplomático «ha declinado»: ambos «quedan a menudo apartados».
Sobre ese diagnóstico, el texto propone tres elementos:
Primero, que la alta representante coordine de verdad la acción exterior dentro de la Comisión. El documento pide darle «de facto, y no solo de iure» la autoridad para coordinar «otros aspectos de la acción exterior de la Unión», en los términos del artículo 18 del Tratado de la Unión Europea. Eso incluye cooperación al desarrollo, ayuda humanitaria, defensa y vecindad, coordinar a los comisarios responsables de esas carteras y supervisar las unidades de relaciones exteriores de la Secretaría General de la Comisión y la red de delegaciones.
Segundo, integrar los servicios del SEAE «en gran medida» en las estructuras de la Comisión. Con una salvaguarda para las cancillerías nacionales: la exigencia de que al menos un tercio del personal sean diplomáticos nacionales destacados debería seguir aplicándose a los servicios transferidos.
Tercero, reforzar la dirección política del Consejo Europeo sobre la acción exterior y el papel de la alta representante en él. El texto lo justifica como garantía del «papel central de los Estados miembros» y plantea que la alta representante rinda cuentas ante el Consejo Europeo sobre la aplicación de sus orientaciones.
La clave jurídica: no hace falta cambiar los tratados
Es el punto más importante del documento y el que explica por qué esto va en serio. El non-paper lo afirma sin rodeos: «una reforma eficaz puede aplicarse sin un cambio del Tratado».
El mecanismo sería la revisión por unanimidad, en el Consejo, de la Decisión que estableció el SEAE, a propuesta de la propia alta representante, previa consulta al Parlamento Europeo y con el consentimiento de la Comisión. Es exactamente la misma vía por la que el servicio se creó: una Decisión del Consejo de 26 de julio de 2010, adoptada a propuesta de la entonces alta representante, Catherine Ashton.
Dicho de otro modo: lo que se hizo con una decisión puede deshacerse con otra. No es una reforma constitucional, es una reorganización administrativa que solo requiere que los Veintisiete se pongan de acuerdo.
El calendario que propone el documento es igual de concreto: el Consejo Europeo de octubre debería encargar al Consejo iniciar los trabajos, y la presidencia de turno podría informar antes de que termine 2026.
Qué pasó en Wicklow
Los ministros de Exteriores discutieron la propuesta el 1 y 2 de septiembre en Wicklow (Irlanda), en el formato informal que en Bruselas —capital de Bélgica y sede de las instituciones comunitarias— se conoce como Gymnich, donde se debate pero no se decide.
El resultado no fue el que Berlín esperaba. Según Euractiv, el plan alemán suscitó sobre todo desconcierto y desinterés, y la propia Francia, coautora del documento, lo defendió con menos convicción que Alemania.
Kallas, que además de alta representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad es vicepresidenta de la Comisión Europea, respondió con una fórmula que resume su posición: «El problema no son los tratados ni el marco institucional. El problema es su aplicación». Y afirmó que había «amplio apoyo a la estructura institucional actual».
Su alternativa no es institucional, sino de método: usar los instrumentos que los tratados ya ofrecen, empezando por la abstención constructiva, que permite a un país no bloquear una decisión sin tener que respaldarla.
El otro frente: once países contra el veto
El mismo día se puso sobre la mesa un segundo documento, distinto y con más firmas. Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Luxemburgo, Países Bajos, Rumanía y Suecia dirigieron a Kallas un non-paper con cinco principios para acabar con lo que llaman «comportamientos obstruccionistas».
El núcleo es el paso de la unanimidad a la mayoría cualificada en política exterior, explorando las opciones que ya permiten los tratados —la llamada cláusula pasarela del artículo 31— y aplicándolas caso por caso en lugar de todo a la vez. Los firmantes piden además que los vetos se justifiquen con «razones vitales fundamentadas» y que las decisiones de política exterior no se vinculen a asuntos ajenos a ellas.
«El marco jurídico para los cinco principios ya existe. Depende únicamente de nosotros ponerlos en práctica», sostiene el texto.
Aquí está la paradoja que bloquea la vía desde hace años: activar la cláusula pasarela para eliminar la unanimidad requiere, precisamente, unanimidad. Y once de veintisiete no son ni siquiera mayoría cualificada.
La objeción de los pequeños
Conviene recoger el argumento contrario, porque no es menor y explica la tibieza en la sala.
Bajo mayoría cualificada, una coalición de los cuatro o cinco Estados más poblados se acerca por sí sola al umbral de decisión. Una carta firmada por Francia y Alemania pidiendo a todos que renuncien al veto no se lee igual en Berlín que en las capitales pequeñas, y la presencia de firmantes de menor tamaño no desactiva del todo esa objeción.
Hay además un argumento de legitimidad democrática. La política exterior es el ámbito donde la Unión tiene menos rendición de cuentas propia: no hay ministro de Exteriores europeo elegido y el papel del Parlamento Europeo es consultivo. El veto nacional es, entre otras cosas, el mecanismo por el que la posición de un parlamento nacional sobrevive al llegar a Bruselas.
Quién mueve las piezas ahora
Kajsa Ollongren, que tomó posesión como secretaria general del SEAE el mismo día en que se pusieron ambos documentos sobre la mesa, recorre ya las capitales europeas recogiendo propuestas. Es el intento de Kallas de dirigir ella misma la reforma de su propia casa en lugar de sufrirla.
Enfrente, el ministro de Asuntos Exteriores alemán, Johann Wadephul, quiere pilotar el proceso: ha convocado una conferencia ministerial en Berlín para el 2 de diciembre y declaró la semana pasada que aspira a cerrar la reforma en seis meses.
El ministro de Europa y Asuntos Exteriores francés, Jean-Noël Barrot, ha defendido que la propuesta busca que la UE pueda «escribir su propia historia» y que refuerza el papel de Kallas. La interesada lo ve de otro modo: sostiene que integrarla más en la Comisión la subordinaría a su presidenta, Ursula von der Leyen, en plena pugna interna por el control de la política exterior europea.
Qué es el SEAE y por qué está en el punto de mira
El Servicio Europeo de Acción Exterior nació del Tratado de Lisboa y se puso en marcha el 1 de enero de 2011 para dar a la Unión una voz exterior única. Gestiona una red de más de 140 delegaciones en países y organizaciones internacionales, además de las misiones civiles y militares de la Política Común de Seguridad y Defensa.
Su problema de origen es estructural: se sitúa a la vez entre la Comisión, el Consejo y veintisiete ministerios nacionales, sin depender enteramente de ninguno. Quince años después, esa posición intermedia es la que sus críticos señalan como causa de la fricción con la Comisión, y la que sus defensores consideran justamente su razón de ser.
Lo que no está claro
Por rigor, conviene delimitar lo que se sabe y lo que no.
No hemos localizado publicado el texto íntegro y oficial de ninguno de los dos documentos: se conocen por filtraciones a medios especializados y por las declaraciones de sus promotores.
No consta el respaldo formal de ningún otro Estado miembro a la propuesta franco-alemana sobre el servicio diplomático, más allá del debate informal de Wicklow.
Tampoco hay una posición pública de la Comisión Europea, cuyo consentimiento sería jurídicamente imprescindible para revisar la Decisión del SEAE, ni del Parlamento Europeo, que debe ser consultado.
Qué viene ahora
Tres citas marcarán el recorrido de esta reforma:
- El Consejo Europeo de octubre, donde según el plan franco-alemán debería encargarse formalmente al Consejo el inicio de los trabajos. Si no lo hace, el calendario de Berlín se cae.
- La conferencia ministerial de Berlín del 2 de diciembre, convocada por Wadephul.
- El informe de la presidencia al Consejo antes de que acabe 2026, que es donde se vería si hay algo más que documentos.
Hay además un factor de calendario que ninguno de los papeles menciona pero que sobrevuela el debate: las elecciones presidenciales francesas del año que viene. Varios analistas europeos señalan que la ventana de oportunidad para una reforma así podría cerrarse según cuál sea su resultado.
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Fuentes consultadas
Documentos
- Non-paper franco-alemán sobre la reforma de la acción exterior de la UE, dos páginas, filtrado y publicado por Euractiv.
- Non-paper conjunto de once Estados miembros dirigido a la alta representante sobre la toma de decisiones en la Política Exterior y de Seguridad Común, con cinco principios.
- Decisión del Consejo de 26 de julio de 2010 por la que se establece la organización y el funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior — https://www.eeas.europa.eu/eeas/creation-european-external-action-service_en
Fuentes institucionales
- Servicio Europeo de Acción Exterior: rueda de prensa de la alta representante Kaja Kallas tras la reunión informal de ministros de Asuntos Exteriores (Gymnich), Wicklow, 2 de septiembre de 2026 — https://www.globalsecurity.org/military/library/news/2026/09/mil-260902-eeas01.htm
- Comisión Europea, servicio audiovisual: declaraciones del ministro de Europa y Asuntos Exteriores de Francia, Jean-Noël Barrot — https://audiovisual.ec.europa.eu/en/media/video/I-293813
- Consejo de la Unión Europea, nota del Grupo de Amigos sobre la mejora de la toma de decisiones en la PESC (documento 11491/25, de 10 de julio de 2025) — https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11491-2025-INIT/en/pdf
Prensa especializada
- Euractiv, «Kallas fends off German plan to dismantle EEAS» y cobertura del Gymnich de Wicklow — https://www.euractiv.com/news/kallas-fends-off-german-plan-to-dismantle-eeas/
- Euractiv, «Germans pitch EU plan to circumvent national vetoes» — https://www.euractiv.com/news/germans-pitch-eu-plan-to-circumvent-national-vetoes/
- Euronews, «11 EU countries demand end to "obstructive" vetoes on foreign policy», 1 de septiembre de 2026, con la lista completa de firmantes — https://www.euronews.com/my-europe/2026/09/01/11-eu-countries-demand-end-to-obstructive-vetoes-on-foreign-policy
- Politico, contenido del intercambio de cartas franco-alemán y opciones de reforma del SEAE.
- Berliner Zeitung, «Kallas schmettert deutsche Pläne für Zerschlagung des EU-Auswärtigen Dienstes ab», con la convocatoria de la conferencia de Berlín del 2 de diciembre y el plazo de seis meses anunciado por Johann Wadephul — https://www.berliner-zeitung.de/article/ganz-ehrlich-kallas-schmettert-deutsche-plaene-fuer-zerschlagung-des-eu-aussendienstes-ab-10358364
- Financial Times, primera información sobre las conversaciones franco-alemanas para reorganizar el SEAE, junio de 2026.
Contexto
- Parlamento Europeo, informes de aprobación de la gestión presupuestaria del SEAE, con datos de presupuesto y estructura — https://oeil.europarl.europa.eu/
- Comisión Europea, «Qualified majority voting: a tool to make Europe's Foreign and Security Policy more effective» (2018) — https://commission.europa.eu/publications/qualified-majority-voting-tool-make-europes-foreign-and-security-policy-more-effective_en
