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16 noviembre 2025.- La Comisión Europea (CE) ha presentado la propuesta del Marco Financiero Plurianual (MFP) 2028-2034, que determinará la financiación de la próxima Política Agrícola Común (PAC). Si bien la propuesta se presenta bajo la narrativa de una gestión más flexible, simple y orientada a resultados, el análisis de la propuesta y las reacciones del sector primario apuntan a una peligrosa "renacionalización encubierta".
Organizaciones agrarias europeas y gobiernos de Estados Miembros (EE.MM.) críticos, incluyendo a España, han manifestado un rechazo frontal a lo que consideran el desmantelamiento de la estructura que ha sustentado la cohesión rural y alimentaria durante sesenta años. El sector ha clamado por una PAC fuerte y bien financiada que no sacrifique el delicado equilibrio agropecuario europeo. Desde la esfera política, el Ministro español de Agricultura, Luis Planas, ha sido categórico al advertir que la propuesta de Bruselas podría "desmembrar totalmente" esa política, insistiendo en la necesidad de "reconstruir la PAC como política europea". Planas ha advertido que la estructura propuesta "ha desaparecido" de la PAC tal y como se conoce.
La propuesta de la CE, al conceder mayor margen de maniobra financiera a los gobiernos a través de una cofinanciación incrementada y al diluir los pilares de la política en fondos más amplios, dinamita el principio de competencia leal en el bloque. El foco en la simplificación administrativa, aunque legítimo para reducir la burocracia para los agricultores, no puede ocultar la erosión de la base financiera y regulatoria común, cuya consecuencia directa es la fragmentación del Mercado Único agrario.
Cinco ejes críticos de la ruptura del Modelo Agrícola Europeo
La propuesta del MFP 2028-2034 genera una serie de riesgos estructurales que afectan directamente a la cohesión de la Unión, resumidos en las siguientes dimensiones críticas:
Dimensión Financiera y Presupuestaria: Reducción de los fondos comunitarios y exigencia de cofinanciación sistemática, trasladando la carga fiscal a los presupuestos nacionales y abriendo la puerta a profundas desigualdades entre EE.MM.
Dimensión Competitiva y de Mercado Interior: La cofinanciación dispar amenaza con desmantelar el mercado único, creando una competencia desleal donde la viabilidad de las explotaciones depende de la capacidad fiscal nacional, no de la productividad.
Dimensión Geopolítica y Comercial (MERCOSUR): La fragmentación de la política agraria socava el poder de negociación de la UE en acuerdos internacionales y debilita la capacidad de aplicar estándares de protección (cláusulas espejo) frente a importaciones sensibles, como las procedentes del MERCOSUR.
Dimensión Ambiental y de Preservación Rural: La dilución del Pilar II (Desarrollo Rural) y la flexibilidad en los requisitos ambientales corren el riesgo de transformar la sostenibilidad de un compromiso comunitario obligatorio a un gasto nacional opcional, afectando la gestión de recursos naturales y la conservación del paisaje.
De la subsidiariedad estratégica a la fractura de la cohesión
La Política Agrícola Común (PAC) ya había evolucionado hacia una mayor flexibilidad, especialmente con el periodo 2023-2027 y la introducción de los Planes Estratégicos de la PAC (PEPAC). Bajo este modelo, se dio más margen a los EE.MM. aplicando el principio de subsidiariedad, responsabilizándolos de la elaboración y ejecución de sus planes estratégicos. Sin embargo, esta flexibilidad se mantenía dentro de un marco comunitario fuerte y un presupuesto definido.
La nueva propuesta para el MFP 2028-2034, no oficial pero detallada en documentos filtrados, lleva esta tendencia al extremo, proponiendo una gestión "más flexible y orientada a resultados". El riesgo principal reside en que esta flexibilidad se convierte en una "PAC a la carta" que, según COAG, destruye la estrategia comunitaria al supeditarla a las prioridades fiscales y políticas de los Estados. El rechazo a esta propuesta, que España encabeza, es rotundo: la renacionalización se materializa al plantear la integración de la PAC en un fondo único.
El mecanismo de dilución y la transferencia de la responsabilidad política
La Comisión argumenta que el objetivo de la reforma es agilizar los procesos y reducir la burocracia. Se proponen medidas como la reducción de la carga administrativa y de los controles in situ. Esta maniobra de simplificación, sin embargo, tiene una consecuencia sistémica significativa: la transferencia de la responsabilidad política.
Al descentralizar la gestión y fomentar la cofinanciación, la CE se protege de la crítica directa en caso de que los objetivos estructurales (como la sostenibilidad o los ingresos agrarios) no se cumplan. Si los resultados son insatisfactorios (por ejemplo, abandono de tierras o incumplimiento de requisitos ambientales), la CE podrá argumentar que concedió la flexibilidad solicitada por los EE.MM., y que la responsabilidad recae en el diseño e implementación del Plan Estratégico Nacional. Esta maniobra maestra desde la Comisión enmascara la retirada del compromiso financiero comunitario, obligando a los EE.MM. a enfrentar directamente la presión política y fiscal de complementar los fondos necesarios.
El riesgo para la innovación común
Un efecto colateral de la fragmentación de la política es la pérdida de sinergia en los objetivos de largo plazo, como la innovación y la digitalización, que se consideran pilares de la futura PAC. La arquitectura tradicional de la PAC permitía un enfoque paneuropeo en la inversión y la transferencia de conocimiento.
Si los fondos, en particular aquellos destinados al desarrollo rural (Pilar II), se diluyen y gestionan bajo prioridades regionales divergentes, se puede perder la escala comunitaria necesaria para abordar desafíos tecnológicos transfronterizos. Por ejemplo, la innovación en regadíos, que el Ministro Planas califica de "necesidad imperiosa" , requiere inversiones coordinadas y a gran escala que podrían verse mermadas si la inversión se subordina a planes de cohesión territorial genéricos en lugar de a una estrategia agraria común definida.
Recorte y sacrificio del Presupuesto Agrario
La propuesta para el MFP 2028-2034 se enmarca en un contexto de reorientación presupuestaria de la UE, influenciada por nuevos desafíos como la defensa, la inmigración, la transición digital y la seguridad alimentaria. Estos imperativos geopolíticos y de seguridad han ejercido una presión inmensa sobre el presupuesto central de la UE, convirtiendo la PAC en una partida susceptible de recortes.
Las principales organizaciones agrarias han denunciado esta reestructuración como un abandono institucional. La Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG) criticó duramente que la UE ha decidido sacrificar la PAC "en el altar de la geopolítica y el pago de la deuda de los fondos Next Generation". COAG afirmó que la propuesta implica un recorte de los fondos agrarios que se cifra en un 22%, al tiempo que se multiplica el gasto militar, estableciendo una elección política entre "tractores y tanques, entre alimentación y defensa". Esta reducción presupuestaria, incluso si es solo para el nuevo ciclo, genera una incertidumbre sin precedentes para el modelo de agricultura familiar.
La cofinanciación sistemática: El Mecanismo de Distorsión
El segundo vector de desestabilización financiera es la propuesta de introducir una cofinanciación "sistemática" o con mayor margen para los EE.MM., especialmente en el apoyo a la renta y las inversiones. En el modelo propuesto, la PAC contaría con una cantidad "mínima" delimitada, que los gobiernos podrían completar con dinero adicional nacional.
España se ha opuesto firmemente a esta cofinanciación "sistemática". La preocupación fundamental radica en que este mecanismo desequilibra los principios del mercado interior. La viabilidad económica de las explotaciones no estaría ligada a la eficiencia productiva o a la gestión sostenible, sino a la capacidad fiscal del Estado miembro de turno. Aquellos países con mayor músculo presupuestario (ejemplo, Alemania o Países Bajos) podrían complementar los pagos directos muy por encima de los países del sur o del este de Europa, creando una fractura competitiva interna significativa. El Ministro Planas alertó que dar demasiada libertad a las capitales para decidir cuánto gastar en agricultura y a qué destinar ese dinero "puede acabar siendo un problema para el mercado interior".
La dilución del Pilar II (FEADER) y la Cohesión Territorial
Uno de los aspectos arquitectónicos más criticados es la dilución del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), el llamado Pilar II, en un fondo único por país que agruparía otras políticas de cohesión. El FEADER es fundamental para el desarrollo sostenible de las zonas rurales, financiando inversiones en gestión de recursos naturales, acción por el clima, y la iniciativa LEADER, orientada al desarrollo local participativo.
La fusión de este fondo en un megafondo más amplio se percibe como un "recorte encubierto sin precedentes" y una renacionalización "en toda regla". Al perder su propia autonomía y ser integrado con políticas no agrícolas, existe el riesgo de que los EE.MM. reorienten estos fondos hacia otras prioridades sociales o de infraestructura que no atiendan directamente a las necesidades del sector agrario, debilitando así la cohesión territorial y la capacidad de la PAC para apoyar a los jóvenes agricultores y hacer frente a las disparidades rurales.
Tabla 1: Impacto Financiero y Arquitectónico de la Propuesta Post-2027
| Concepto de Financiación | PAC Actual (PEPAC 2023-2027) | Propuesta de la Comisión (MFP 2028-2034) - Críticas | Riesgo Principal |
| Presupuesto Total PAC (Aprox.) | Definido y Específico (Alto). | Se esperan recortes significativos (denunciados como -22% de los fondos agrarios). | Sacrificio del sector ante prioridades geopolíticas (Defensa/Deuda) y pérdida de seguridad alimentaria. |
| Pilar I (FEAGA - Pagos Directos) | Financiación casi 100% comunitaria. | Fondo mínimo garantizado dentro de un "megafondo" flexible. | Distorsión competitiva por la capacidad dispar de los EE.MM. para aportar complementos nacionales. |
| Pilar II (FEADER - Desarrollo Rural) | Cofinanciación, pero con estructura definida y enfoque rural (LEADER). | Dilución en un Fondo Único por país/Cohesión. | Pérdida de autonomía de la política agraria y desatención de la inversión rural. |
| Cofinanciación Nacional | Limitada y regulada. | Cofinanciación "sistemática" o con "demasiada libertad" para EE.MM.. | Fractura del Mercado Único (Competencia desleal y Ayudas de Estado encubiertas). |
La fractura de la Igualdad Competitiva
El principio fundamental de la PAC ha sido garantizar la uniformidad en las condiciones de competencia en el Mercado Único. Si bien la PAC actual ya presenta diferencias en las ayudas directas entre regiones y EE.MM. , la propuesta de renacionalización institucionaliza y amplifica estas desigualdades. COPA-COGECA ha advertido que una mayor renacionalización no solo fragmentaría el mercado, sino que "profundizaría las desigualdades entre Estados miembros".
El análisis sugiere que la renacionalización crea inestabilidad de renta y complica la gestión , obligando a los agricultores de países con menor capacidad fiscal a competir en desventaja directa contra aquellos cuyas capitales puedan utilizar fondos nacionales para complementar significativamente los pagos directos. La capacidad de los EE.MM. para diferenciar los pagos en función de las necesidades de ingresos, aunque teóricamente busca una mayor especificidad territorial, en la práctica se convierte en una herramienta para los países más ricos.
El riesgo de ayudas de Estado encubiertas
La normativa de la Unión Europea (UE) establece un marco riguroso para las Ayudas de Estado en el sector agrícola, buscando preservar el buen funcionamiento del mercado único. La propuesta de flexibilización del MFP 2028-2034 incrementa de forma significativa el riesgo de Ayudas de Estado encubiertas.
Al otorgar a los gobiernos "demasiada libertad" financiera y relajar el control centralizado, los complementos nacionales de ayuda directa podrían ser utilizados de manera que distorsionen la competencia. Estos complementos, aunque teóricamente cubiertos bajo la cofinanciación, pueden funcionar de facto como subsidios nacionales que ofrecen ventajas competitivas injustas en la producción de commodities básicos.
La consecuencia es que la principal distorsión competitiva no es económica o productiva, sino fiscal y política: la viabilidad económica de una explotación agraria se vuelve directamente proporcional a la riqueza del tesoro nacional de su Estado miembro. Si dos agricultores, uno en un EE.MM. con gran capacidad de cofinanciación y otro en uno con presupuesto ajustado, producen bajo los mismos estándares, el diferencial de costes operativos resultante de las ayudas nacionales crea una desventaja insuperable para el segundo, lo que amenaza con colapsar el concepto de igualdad en el mercado común.
Implicaciones para la Seguridad Alimentaria interna
La competencia desleal y el desequilibrio regional causado por la renacionalización conllevan riesgos directos para la seguridad alimentaria de la UE. Las regiones estructuralmente dependientes de la PAC, especialmente aquellas con menor capacidad fiscal para cofinanciar, se verán más susceptibles al abandono de la actividad agraria.
Esta pérdida de capacidad productiva interna contradice directamente el objetivo declarado de la UE de reforzar su autonomía en seguridad alimentaria, un desafío identificado como clave junto a la defensa y la inmigración. La dependencia creciente de las importaciones, impulsada por la incapacidad de las regiones menos favorecidas de la UE para competir internamente, socavará la resiliencia del sistema alimentario europeo en un momento de gran volatilidad global.
Debilitamiento del poder de negociación internacional
La existencia de una Política Agrícola Común (la "C" de PAC) ha permitido históricamente a la UE negociar en los mercados internacionales con una voz única y una sólida base de preferencia comunitaria. Una PAC fragmentada, o "a la carta," socava este poder.
La renacionalización, al introducir prioridades nacionales divergentes, resta coherencia a la defensa colectiva de la producción europea frente a terceros países. Si los EE.MM. compiten internamente por la producción, se debilita la capacidad de la Comisión para establecer una posición firme y unificada en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y en los acuerdos bilaterales de libre comercio, lo que hace que la agricultura se vuelva una moneda de cambio más fácil de sacrificar en negociaciones amplias.
El conflicto con el Acuerdo UE-MERCOSUR
El Acuerdo UE-MERCOSUR representa una prueba de fuego para la coherencia entre la política agraria interna y la política comercial externa de la UE. Si bien el Ministerio español de Agricultura ha calificado el acuerdo de "ambicioso y equilibrado", el sector agrícola europeo ha manifestado serias preocupaciones.
El acuerdo, cuya inminente firma se anticipó en 2025, es percibido como un riesgo significativo para sectores sensibles como el vacuno y el azucarero, que se enfrentarían a cupos de importación potencialmente perjudiciales. La preocupación se intensifica dado que el acuerdo contradice los objetivos de sostenibilidad de la UE, ya que se teme que las importaciones de alimentos del MERCOSUR no estén alineadas con los estrictos estándares europeos en seguridad alimentaria, bienestar animal y medio ambiente.
El fracaso de las Cláusulas Espejo por incoherencia interna
Para proteger la producción europea y la salud de los consumidores, la UE ha impulsado el concepto de las "cláusulas espejo," que buscan garantizar que los productos importados cumplan con los mismos estándares aplicados en el mercado único europeo.
Paradójicamente, la renacionalización de la PAC debilita la capacidad de la UE para aplicar de manera efectiva estas cláusulas espejo. La mayor flexibilidad interna que se propone en la PAC post-2027 permite a los EE.MM. adaptar o relajar requisitos ambientales y sociales (por ejemplo, a través del sistema de farm stewardship y la simplificación de normativas). Esta divergencia interna de estándares erosiona la justificación jurídica y la fuerza moral para exigir un estándar común europeo estricto en las importaciones. Si no existe una base regulatoria y financiera común fuerte y homogénea en la UE, la defensa de las cláusulas espejo se vuelve jurídicamente vulnerable en el marco del derecho comercial internacional.
La geopolítica del sacrificio agrícola y la volatilidad de suministro
Organizaciones como COAG han llegado a la conclusión de que la PAC está siendo sacrificada "en el altar de la geopolítica". Esto implica que la agricultura se utiliza como moneda de cambio para asegurar objetivos estratégicos más amplios, como el refuerzo de la defensa o la facilitación de acuerdos comerciales ventajosos para otros sectores (ejemplo, la industria automotriz en las negociaciones con MERCOSUR).
La consecuencia de esta decisión política es doble:
Deterioro de la seguridad alimentaria: Al recortar el presupuesto agrario y fragmentar la producción interna, la UE aumenta su dependencia de las importaciones, lo cual choca con el mandato de resiliencia alimentaria en un entorno geopolítico inestable.
Riesgo de volatilidad de suministro: La invasión rusa de Ucrania en 2022 demostró la vulnerabilidad de las cadenas de suministro internacionales y los efectos de la incertidumbre en los mercados energéticos y de alimentos.
18 El desmantelamiento de la PAC, al debilitar la producción interna y aumentar la dependencia de regiones volátiles, incrementa el riesgo de desabastecimiento o subidas de precios drásticas para los consumidores europeos.
La flexibilización de la Arquitectura Verde
La propuesta de la Comisión Europea para el período 2028-2034 busca reforzar la sostenibilidad y la resiliencia, proponiendo un marco más simple que sustituye la "condicionalidad" actual por un nuevo modelo de "gestión responsable de las explotaciones" (farm stewardship). Este nuevo enfoque fija un nivel común de protección ambiental y social, pero con mayor margen de adaptación a las realidades nacionales y regionales, incluyendo una simplificación de normativas para pequeños productores y granjas ecológicas.
Sin embargo, esta simplificación se produce en un momento de tensión con los ambiciosos objetivos del Pacto Verde Europeo, que exige la transformación de la economía de la UE hacia la sostenibilidad. El Parlamento Europeo ya había manifestado en 2022 la necesidad de evitar la renacionalización de la PAC precisamente para proteger la sostenibilidad medioambiental.
La sostenibilidad como un gasto nacional opcional
La dilución del FEADER, el principal instrumento de inversión en el desarrollo rural y la gestión de recursos naturales, es el factor que más amenaza la coherencia ambiental. El FEADER contribuye a la gestión sostenible de los recursos naturales y la acción por el clima.
Si este pilar se fusiona en un fondo de cohesión más amplio, la inversión en sostenibilidad pasa de ser un objetivo estructural comunitario a una opción presupuestaria nacional, sujeta a ciclos políticos y prioridades coyunturales (financiamiento de otros sectores, deuda). Al depender de la cofinanciación nacional, los EE.MM. con presupuestos limitados o bajo presión social podrían estar incentivados a reducir los requisitos ambientales más costosos, como los eco-esquemas, para reducir la carga sobre sus agricultores y sus propias arcas.
Esto genera una "carrera a la baja" en los estándares ecológicos, incumpliendo de hecho los objetivos del Pacto Verde. La UE estaría exigiendo resultados ecológicos (Pacto Verde) sin proporcionar los medios estructurales y financieros comunitarios para lograrlos.
La amenaza a la preservación del Paisaje Rural
La PAC ha desempeñado un papel crucial en la garantía de una agricultura multifuncional, capaz de conservar el paisaje y contribuir esencialmente a la vitalidad del mundo rural. La fragmentación del apoyo y la desatención de la inversión a largo plazo, exacerbadas por la dilución del FEADER y el recorte presupuestario, ponen en riesgo la conservación del patrimonio rural.
Aunque la propuesta de la CE busca atender la resiliencia frente a los retos climáticos, la incoherencia de las herramientas es manifiesta. No es posible garantizar una gestión sostenible de los recursos (ejemplo, innovación en regadíos) si se recortan los fondos y se desmantela el pilar estructural que financia la adaptación y la mitigación.
Conclusiones: la necesidad de revertir el rumbo
El análisis riguroso de la propuesta de la Comisión Europea para el Marco Financiero Plurianual 2028-2034 revela que la supuesta "flexibilidad" y "simplificación" son, en realidad, un pretexto para una "renacionalización encubierta" de la Política Agrícola Común. Esta maniobra estratégica socava los cimientos de la política agraria comunitaria:
Erosión del Principio de Comunidad: La propuesta fragmenta el compromiso financiero de la UE, sacrificando el sector agrario en favor de nuevas prioridades geopolíticas (defensa y gestión de deuda).
Desmantelamiento Competitivo: El fomento de la cofinanciación sistemática introduce una distorsión competitiva profunda, convirtiendo la viabilidad de las explotaciones en una función de la capacidad fiscal de cada Estado miembro, lo cual es incompatible con el espíritu del Mercado Único.
Incoherencia Geopolítica y Ambiental: La relajación de los estándares y la dilución del Pilar II comprometen la capacidad de la UE para cumplir sus propios objetivos de sostenibilidad (Pacto Verde) y para proteger efectivamente su mercado frente a terceros países mediante cláusulas espejo, como se evidencia en el debate sobre el acuerdo MERCOSUR.
La PAC, tal y como se concibió, corre el riesgo de "desaparecer", perdiendo su autonomía y convirtiéndose en un apéndice de la política de cohesión general o de las prioridades fiscales nacionales.
Recomendaciones de Política Pública
A la luz de los riesgos identificados, se requiere una acción urgente y coordinada por parte de los Estados Miembros, el Consejo y el Parlamento Europeo para restaurar la arquitectura y el compromiso financiero de la PAC:
Reafirmación de la Arquitectura Bipolar y Autonomía Presupuestaria: Exigir categóricamente el rechazo de la integración de la PAC en un fondo único y la preservación de la estructura tradicional de dos pilares (FEAGA y FEADER) con financiación diferenciada y autónoma.
Blindaje Presupuestario contra Recortes: Revertir los recortes presupuestarios propuestos y asegurar que el Marco Financiero Plurianual 2028-2034 dote a la PAC de fondos suficientes para afrontar los desafíos del cambio climático, la seguridad alimentaria y el relevo generacional.
Establecimiento de Límites Rigurosos a la Cofinanciación: Implementar un control estricto sobre la cofinanciación nacional, tal como exige España, para evitar que se convierta en una fuente de Ayudas de Estado encubiertas y para garantizar la uniformidad competitiva en el Mercado Único.
Coherencia entre Política Interna y Comercial: Condicionar la aprobación de acuerdos comerciales sensibles, como el UE-MERCOSUR, a la implementación efectiva y verificable de cláusulas espejo, asegurando que los estándares de sostenibilidad no se vean comprometidos. Esta exigencia debe estar respaldada por una PAC interna fuerte y financiada que demuestre la preferencia comunitaria y la coherencia regulatoria.
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